Los funcionarios de St. Louis estaban exultantes cuando la Agencia Nacional de Inteligencia Geoespacial (NGA, por sus siglas en inglés) anunció, en junio de 2016, que tenía planeado permanecer en la ciudad y construir la nueva sede, Next NGA West, en el sector norte, donde faltan inversiones. El complejo, conocido como “centro espía”, costará USD 1750 millones y sería el proyecto federal más importante de la historia de St. Louis, con un impacto de miles de empleos y millones de dólares en recaudación tributaria y desarrollo. Si la NGA hubiese decidido marcharse, la ciudad habría perdido nada menos que la fuente más importante de recaudación tributaria. Los funcionarios de la ciudad y el estado destinaron gran cantidad de recursos a la conservación de la sede.

La NGA es la fuente principal de inteligencia geoespacial en el país, y abastece al Departamento de Defensa de los EE.UU. y a la comunidad de inteligencia con mapeos digitales para la lucha contra el terrorismo y los narcóticos, la seguridad fronteriza y de transporte, y la asistencia humanitaria y ante catástrofes. Robert Cardillo, director de la NGA, dijo que la agencia eligió el sitio del sector norte debido a las asociaciones de la ciudad con universidades y empresas de tecnología, el atractivo del emplazamiento urbano para los trabajadores más jóvenes y porque las sedes de datos y la planta laboral de la agencia ya estaban en la ciudad. “Next NGA West resultará atractiva para los millennials y la siguiente generación de trabajadores en la NGA”, dijo Cardillo en la Conferencia mundial de sistemas de información de inteligencia del Departamento de Defensa, en agosto de 2017, en St. Louis.

La nueva sede de la NGA, que estará a un kilómetro y medio en dirección noroeste desde el centro y a varios kilómetros al noroeste de la sede actual, a orillas del río Misisipi, provocará “una transformación con reinversión y reurbanización” en el sector norte de la ciudad, según dijo Don Roe, director ejecutivo de la Agencia de planificación y diseño urbano de St. Louis.

El plan de la NGA exige casi cien mil metros cuadrados de edificios y la misma cantidad de estacionamiento diagramado, rodeados por un perímetro de seguridad de 152 metros. Dada la historia de falta de representación, padecimiento económico, descuido y deterioro del sector norte, algunos se preguntan si esta instalación de ultraseguridad será una fortaleza inaccesible en el barrio, y si realmente será un beneficio para la comunidad.

Oportunidades y desafíos en el sitio

Entre 1866 y 1904, St. Louis fue la cuarta ciudad más grande de los Estados Unidos, con prósperos molinos de harina, fábricas de calzado, frigoríficos y fábricas de ladrillos, papel y pintura que atraían a miles de trabajadores que inmigraban de Europa. Pero en la segunda mitad del s. XX, se observó una pérdida masiva de industria, la expansión suburbana descontrolada y el exilio de los blancos, y la población urbana disminuyó de 857 000 en 1950 a 312 000, en la actualidad.

En las últimas dos décadas, la ciudad ha estado trabajando para reinventarse como centro de tecnología y biociencia. Estos esfuerzos han rendido los frutos del Corredor Central, en el centro, que se extiende desde el emblemático Gateway Arch, a orillas del río Misisipi, hacia el oeste, hasta Forest Park, y abarca las universidades y museos más importantes de la ciudad, además de otros servicios populares. Cortex Innovation Community y T-REX han atraído una mano de obra muy habilidosa. Las instalaciones de Cortex, de 80 hectáreas, estuvieron a cargo de Washington University, BJC Healthcare, la Universidad de Misuri–St. Louis, la Universidad de St. Louis y el Jardín Botánico de Misuri en 2002, y han generado más de USD 550 millones en inversiones y 4200 empleos entre las 250 empresas que allí se alojan. Y el edificio T-REX incubador de tecnología es sede de 200 empresas desde 2011, que incluye a 180 empresas emergentes y 2230 empleos. La producción económica anual supera los USD 350 millones.

Pero la ciudad sigue estando muy dividida a nivel racial y económico. El sector sur de la ciudad es cada vez más blanco y próspero, y ha captado la mayoría de los desarrollos nuevos. En los barrios principales del sector norte, alrededor del sitio de la NGA, el 93 por ciento de los residentes son negros y la mitad de ellos viven por debajo del nivel oficial de pobreza; además, hay cientos de edificios y terrenos vacíos.

En el sector norte, cuyo índice de delincuencia es uno de los más altos del país, el desarrollo llega más que nada en forma de viviendas sub-sidiadas, asequibles, con los servicios básicos necesarios y de bajos recursos, según afirmó Alan Mallach, planificador de ciudades, miembro sénior del Centro de progreso comunitario, con base en Wasington, D.C., y autor de “The empty house next door: understanding and reducing vacancy and hypervacancy in the United States” (“La casa vacía de al lado: cómo comprender y reducir el vaciamiento y el hipervaciamiento en los Estados Unidos”), que publicará el Instituto Lincoln en mayo de 2018. Allí, los barrios cuentan con pocos empleos y no poseen recursos como viviendas nuevas a precio de mercado, instalaciones de atención médica, conexiones de transporte, tiendas de comestibles y otros servicios. El área abarca varias zonas federales de desarrollo económico y comunitario (Figura 1).

Los funcionarios de St. Louis propusieron construir el nuevo complejo de la NGA en un terreno vacío de 13 hectáreas en el sector norte, donde solía estar parte del infame proyecto Pruitt-Igoe de viviendas sociales. El proyecto fue erigido en la década de 1950 y proclamado como un monumento a la arquitectura moderna; suponía ser un gran salto hacia adelante para la gran cantidad de residentes que vivían hacinados en vecindades en el s. XIX. Pero los edificios de departamentos de 33 pisos de Pruitt-Igoe fueron demolidos en la década del 70, tras años de descuido, abandono y altos índices de delincuencia, y el proyecto se convirtió en un caso de estudio sobre cómo no ofrecer viviendas sociales. Gran parte del sitio de 23 hectáreas en el que se encontraba Pruitt-Igoe nunca se volvió a urbanizar, y ahora es un espacio urbano salvaje con terrenos vacíos y zonas boscosas tupidas. La ciudad quería que el gobierno de los EE.UU. asumiera parte de la responsabilidad por un sitio federal que le había fallado tan estrepitosamente a la comunidad, pero el plan de la NGA se descartó en 2015, cuando la agencia expandió el requisito para el tamaño del emplazamiento a 40 hectáreas.

La ciudad eligió un nuevo sitio para la sede, justo al norte de Pruitt-Igoe, en la intersección de las avenidas North Jefferson y Cass, en el barrio St. Louis Place, y, finalmente, cumplió con 39 hectáreas. Este nuevo sitio terminó por ser un desafío y fue muy costoso obtenerlo.

Después de que arrasaran con Pruitt-Igoe, en las siguientes décadas fueron pocos los esfuerzos públicos y privados, cada vez mayores, que lograron reurbanizar el sector norte con viviendas y servicios nuevos, fuera de los focos de reinversión, como el distrito histórico Old North St. Louis. Roe, quien presentó el proyecto de la NGA en el Big City Planning Directors Institute (BCPDI) de Lincoln en 2016, dijo que hay dos iniciativas federales de la administración de Obama que lograrán revitalizar el sitio: la designación en 2015 de North St. Louis como parte de la Zona Prometida, lo que otorga a la zona con altos índices de pobreza acceso a inversiones federales, y el subsidio Choice Neighborhoods de 2016, otorgado por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano. El subsidio, de USD 29,5 millones, se destinará a rehabilitar un complejo de 625 viviendas sociales sujeto a ejecución hipotecaria para convertirlo en un grupo de edificios de densidad inferior, financiar servicios sociales y construir un nuevo centro comunitario. La idea es invertir en viviendas de baja densidad e ingresos variados en distintos barrios, espacios verdes, oportunidades educativas, capacitación en empleos y servicios sociales para unos 14 000 residentes.

“Lo vemos [a la mudanza de la NGA] como un proyecto complementario, que, como mínimo, llevará un mejor tránsito a la parte más cercana del sector norte”, dijo Esther Shin, presidente de Urban Strategies, Inc., en St. Louis, la organización sin fines de lucro que gestiona los trabajos del subsidio.

El esfuerzo por mantener un activo valioso

La ciudad consideró a la nueva sede de la NGA como un “esfuerzo de retención” que dará origen a un nuevo crecimiento y servicios en los barrios del sector norte, indicó Otis Williams, director ejecutivo de St. Louis Development Corporation (SLDC). Williams dirigió la iniciativa de la ciudad.

Un motivo fundamental por el cual la ciudad deseaba retener la presencia de la NGA eran las recaudaciones tributarias. La gente que vive o trabaja en la ciudad contribuye con el uno por ciento de su ganancia anual, y este impuesto a la ganancia representa la fuente más importante de renta general. Si la NGA hubiese elegido otra ubicación, fuera de St. Louis (como el rival más competitivo del proyecto, un trigal cerca de la Base Aérea Scott, al este del Misisipi, en el condado St. Claire, Illinois), la ciudad habría perdido la impresionante suma de USD 2,6 millones en recaudación tributaria anual sobre la nómina de los 3100 empleados actuales de la NGA, cuyo salario promedio es de unos USD 85 000.

“Si uno crecerá en los próximos años, compite con Amazon y Google, necesita estar en la ciudad y construir un lugar donde la gente quiera estar”, dijo Mark Johnson, director de Civitas, con base en Denver, una firma de diseño urbano y arquitectura paisajística que realizó tareas de consultoría para la ciudad en el sitio de la NGA. “La selección y la retención de personal deben ser la mayor preocupación”.

Desde principios de la década del 50, la NGA con base en Springfield, Virginia y sus precursoras, entre ellas la Agencia Cartográfica de Defensa y la Agencia Nacional de Imágenes y Mapas, ha establecido sus sedes occidentales en una serie de edificios del s. XIX reciclados, erigidos junto a un río en un complejo de 11 hectáreas en St. Louis Arsenal. En 2014, la agencia anunció que necesitaba una sede nueva para poder contratar más empleados, reforzar la seguridad y adquirir más tecnología. La NGA planea mudarse a su nuevo hogar en 2024.

En su intento por conservar la NGA, la ciudad ofreció un terreno gratuito, libre de edificios, en el sector norte. Para ello, debió preparar 551 propiedades a toda velocidad. Según un estudio de deterioro de 2015, el 78 por ciento de los terrenos estaba vacío y el 6 por ciento tenía edificios desocupados, con un total de un 84 por ciento de disponibilidad, según la Declaración de Impacto medioambiental para la sede de la NGA. Roe dijo que 137 estructuras del sitio contenían comercios activos y 63 viviendas habitadas por propietarios o arrendatarios. La mayoría de los propietarios aceptó vender a la ciudad; sin embargo, según lo informado por el St. Louis Post-Dispatch y otros medios locales, el proceso fue un poco polémico.

Mudaron una casa histórica de ladrillo a varias manzanas, a un sitio disponible adecuado, pero la ciudad demolió 17 estructuras inscriptas en el Registro Nacional de Lugares Históricos, según el Post-Dispatch. Una de ellas era la fábrica de calzados Buster Brown Blue Ribbon, un edificio de ladrillos construido en 1901, cuando St. Louis era una de las ciudades más grandes del país en fabricación de calzado. Cabe aclarar que, por más que una propiedad se encuentre en el Registro Nacional, esto no evita que pueda ser demolida.

La ciudad gastó USD 69 millones en adquirir propiedades dentro del sitio de 39 hectáreas, que incluye unos USD 3,75 millones para compensar a los propietarios de las 46 viviendas tomadas mediante expropiación, y fondos para recuperar propiedades que la ciudad había vendido a un desarrollador local, afirmó Russell Halliday, director de la consultora Stantec y gerente de preparación del sitio de la NGA en la SLDC.

Además de eliminar los edificios, la ciudad aceptó limpiar el sitio de toda infraestructura, como 27 calles, reubicar servicios y reducir la cantidad de arsénico en el suelo. Y también acordó construir infraestructura nueva, como veredas y un enlace completo de carreteras.

El estado de Misuri otorga la mayor parte de los USD 147,6 millones de fondos públicos necesarios para preparar el sitio y proporcionar el acceso; se apartaron USD 114,5 millones en bonos para costos de construcción, y USD 33,1 millones en fondos obtenidos de la venta de los créditos impositivos del programa Brownfield Remediation Program. La ciudad destinará la mitad de los impuestos sobre las ganancias generados por la NGA (hasta USD 1,5 millones al año) y el estado dedicará al proyecto hasta USD 12 millones de retenciones fiscales estatales durante los próximos 30 años (Figura 2).

Las inversiones de la ciudad y el estado en la mudanza de la NGA al otro lado de la ciudad, que, en realidad, es cerrar una sede militar o de inteligencia y construir otra, revierte los típicos papeles en los cierres de bases militares. En esos casos, el gobierno federal suele amortiguar el impacto en la economía local, dijo David Merriman, profesor de economía en la Universidad de Illinois, en Chicago, y autor de “Improving tax increment financing (TIF) for economic development” (“Cómo mejorar el financiamiento por incremento impositivo [TIF] para el desarrollo económico”), un informe de políticas del Instituto Lincoln que se publicará en julio de 2018. “Es una relación poco común, en la que la ciudad se esfuerza mucho por conservar un empleador federal, en vez de uno del sector privado. Al punto en que sienta un precedente. Y este es un precedente que debemos considerar con mucha atención”, dijo. “Surgen muchas preguntas acerca de la responsabilidad que tiene el gobierno federal en este caso”.

Preparación y financiamiento del sitio

Los preparativos del sitio de la NGA West deberían concluir en noviembre de 2018, cuando el terreno se transferirá a la Fuerza Aérea de los EE.UU., que también posee la sede actual de la NGA, dijo Halliday, de Stantec. El proyecto se encuentra bajo la supervisión de equipos de cuatro entidades diferentes: la ciudad y sus autoridades de reurbanización; la NGA, quien rentará el sitio; la Fuerza Aérea y el cuerpo del ejército, que emitió una solicitud de propuestas (RFP, por sus siglas en inglés) para firmas de diseño y construcción.

Para principios de 2019, el Cuerpo seleccionará una empresa que diseñará y construirá el proyecto. El precio final de USD 1750 millones incluye USD 700 millones para el diseño y la construcción; el resto será destinado a armar la sede con equipos especializados de la NGA, además de los costos de la ciudad destinados a preparar el sitio para ser desarrollado.

La construcción, que se planea comenzar en 2020, incluiría un edificio de oficinas de 83 000 metros cuadrados, un centro de visitas, una instalación para inspecciones, puntos de control de acceso, 93 000 metros cuadrados de estacionamiento subterráneo más estacionamiento en tierra, una cantina, un gimnasio, espacios para reuniones y un espacio parquizado con césped, árboles y senderos. Roe dijo que, a pedido del gobierno federal, el terreno dentro del sitio se ha consolidado para conformar un distrito zonificado, en el que se permite el uso de edificios de múltiples usos (oficinas, viviendas, comercios pequeños, venta minorista y gastronomía), a mayor altura que la zona residencial circundante.

Exigencias y necesidades de la comunidad

La agencia ha expresado que el proyecto generará empleos en las áreas de construcción, seguridad, mantenimiento y administración que no requieren estudios universitarios y se pondrán a disposición de la comunidad. La ciudad está trabajando para ayudar a los residentes del barrio a prepararse, dijo Sal Martínez, director ejecutivo de North Newstead Association, una corporación de desarrollo comunitario. La Agencia de St. Louis para la Formación y el Empleo (SLATE, por sus siglas en inglés) ha abierto oficinas en la zona y se concentra en las habilidades necesarias para trabajar en la NGA: habilidades técnicas, como codificación y diseño de software.

“Los programas de SLATE podrían ser una puerta de acceso a ese mundo y despertar el interés de los residentes”, dijo Martínez.

Esther Shin, gerente de los subsidios de Choice, dijo que los residentes comprenden que gran parte de los 3100 empleados de la NGA, muy capacitados y relativamente acaudalados, se mudará al sitio nuevo, con la posibilidad de que desplacen a los residentes y comercios actuales a medida que se construyan nuevas viviendas y servicios. “Es innegable que existe cierta tensión, pero lo importante es sentarse a la mesa con la NGA. La ciudad, la NGA y los residentes consideran que esta es una oportunidad de mejorar otros empleos para las personas que viven en el barrio”, dijo Shin.

“Algunos residentes no quieren esta sede en su barrio”, destacó Martínez, “pero la mayoría está emocionada por las consecuencias que esto puede traer al norte y a toda la ciudad. Yo tengo mucha confianza en que los servicios llegarán con la reurbanización que traiga la NGA, como los restaurantes con servicio de mesa, centros comerciales importantes y otras tiendas minoristas que querrán aprovechar a estos nuevos trabajadores y a los residentes”. En el pasado, resultó difícil atraer “tiendas de comestibles, zapaterías, lavanderías, librerías, cosas cotidianas que la gente de barrios prósperos da por sentadas”, destacó. “Pero, ahora, nos están llamando y los desarrolladores comerciales demuestran interés porque ven potenciales clientes”.

Project Connect

En 2016, la ciudad lanzó Project Connect, una iniciativa para comprometer a las partes interesadas en el barrio y coordinar esfuerzos de reurbanización por parte de los sectores público y privado. Project Connect ofrece “una visión para que las agencias de la ciudad y la región puedan colaborar”, dijo Isa Reeb, diseñadora urbana de Civitas y coordinadora de Project Connect. En un trabajo que incluyó a más de 30 entidades, entre ellas agencias federales, estatales y locales, grupos comunitarios y unos 30 000 residentes que viven y trabajan en los ocho barrios que rodean al sitio de la NGA, el grupo produjo el Plan de acción de Project Connect, publicado en abril de 2017.

El plan de acción resume estudios de mercado, tráfico y agua de tormenta, modelos financieros y objetivos de la comunidad y la ciudad para llevar adelante la reurbanización catalítica alrededor del sitio. El plan presenta prioridades y ubicaciones para el desarrollo de población en terrenos vacíos, a fin de mejorar el lugar y la reputación alrededor del sitio, un desarrollo de acceso para usos mixtos al este del sitio que conecte con el centro, reurbanización en los barrios con un centro comunitario, desarrollo de nuevas tiendas minoristas y servicios, entre ellos un potencial centro de ventas minoristas regional y local en el sitio Pruitt-Igoe, y locaciones para fabricación ligera y desarrollo industrial que podrían generar más empleo permanente. Además, el plan no vinculante pretendió guiar a las futuras inversiones en lo que respecta a calles, tránsito, acceso para bicicletas, servicios sociales, parques, espacios abiertos e instalaciones para agua de tormenta. La reurbanización dentro del espectro público puede generar ingresos de un distrito financiado por incrementos impositivos futuros establecido en 2009 que permite que se usen hasta USD 390 millones fundamentalmente para financiar mejoras en la infraestructura. Sin embargo, los barrios están tan desfavorecidos que es probable que se necesiten otras fuentes de financiación. Se ha contratado un nuevo gerente de Project Connect que trabajará junto con la SLDC en un proceso de revisión de los proyectos de reurbanización.

“La uniformidad y la coordinación constantes son esenciales para que esta zona tenga éxito, y para cambiar la percepción que se tiene de ella”, dijo Reeb. “Hemos debatido mucho con desarrolladores, [y] queremos involucrarlos y responsabilizarlos”.

Zona de amortiguación y seguridad: aislamiento o compromiso

Es posible que la mayor controversia de Next NGA West tenga que ver con los estrictos protocolos de seguridad. Después del 9/11, las normas federales para una instalación de inteligencia cartográfica exigen 152 metros lineales de espacio defensivo entre el perímetro de la propiedad y el edificio. El RFP de marzo de 2017 que buscaba empresas de diseño y construcción indicó que el sitio necesitaría un enfoque de “niveles de seguridad”, con acceso controlado por cercas, balizas y otras barreras. Un centro de control de visitas, un espacio para inspecciones remotas y puestos de control gestionarán el acceso al edificio de operaciones principales, que tendrá otro nivel de seguridad.

La NGA ha debatido la barrera de seguridad de 152 metros en reuniones comunitarias que incluyeron a representantes de la ciudad y del cuerpo del ejército. “La comunidad respeta este requisito de seguridad”, dijo Martínez, “pero no queremos que esta sea una barrera intimidante”. Dijo que muchos miembros de la comunidad querrían ver un amplio espacio verde alrededor de la NGA que daría una “sensación de calma y acogida”, tal vez con monumentos a la historia cultural y arte creado por los alumnos locales, “para suavizar el muro y honrar al barrio”. Los residentes desean lugares para que los miembros de la comunidad se reúnan dentro del edificio y fuera del perímetro, además de recorridos de lo que, según él dijo, se convertirá en un “sitio conocido”.

“Los espacios y los programas dentro del edificio para exhibiciones y oportunidades educativas, como programas de cartografía y análisis de datos para niños, podrían beneficiar a la comunidad y ayudar a sortear esa brecha”, dijo el planificador de ciudades Alan Mallach, quien no ha trabajado directamente en el proyecto, pero ofreció una perspectiva durante una presentación de él en el BCPDI de 2016.

Mallach dijo que Next NGA West es “un gran desafío” y no se parece a ningún proyecto que haya visto en otras ciudades del país. “El propio tamaño de la sede y la zona de amortiguación”, dijo, “implica un riesgo de que se obtenga un agujero negro sin una conexión verdadera con el barrio. Si no es más que otra caja de alta seguridad, no habrá beneficios colaterales. ¿Qué tiene de atractivo para las viviendas, los cafés y los comercios de un distrito comercial una sede con un muro alto y puertas de seguridad?” Indicó que los edificios de la NGA serán oficinas independientes, y la mayoría de los trabajadores no sentirán la necesidad de mudarse de un barrio más agradable y estable para estar frente a un lugar con verjas en una zona de transición.

Toni Griffin, profesora asociada de planeamiento urbano en la Escuela Superior de Diseño en Harvard, quien también ofreció un punto de vista independiente en el BCPDI de 2016 de Lincoln, observó que “es un desafío tener una tipología suburbana en un ambiente urbano en este sitio tan grande con tan poco desarrollo”. Griffin ha trabajado en proyectos de revitalización urbana en Detroit, St. Louis y Washington, D.C., y destacó que el ancho del perímetro de seguridad de la NGA es más del doble que los 60 metros lineales de una cuadra urbana de muchas ciudades. Dijo que, para que el sitio sea lo más urbano posible, los diseñadores deberán ser “más creativos acerca de lo que admitirán dentro del perímetro de seguridad. Allí debe haber algún tipo de valor y servicios que la comunidad pueda utilizar”. Indicó que los diseñadores de proyectos podrían ubicar el edificio en el perímetro, al borde del muro que está junto a la calle, para activar los comercios locales, y usarlo como primera línea de defensa, con funciones más seguras por detrás.

Griffin señala el Navy Yard, en Washington, D.C., como ejemplo del potencial catalítico del proyecto. Los contratistas de la Marina establecieron sus oficinas junto a la sede federal segura, lo cual “creó una demanda de inversión en el barrio”, no solo de oficinas comerciales, sino también de restaurantes, comercios y servicios, además de viviendas asequibles y a precio de mercado. Griffin dijo que St. Louis podría pedir a la NGA y al cuerpo del ejército que no programen la sede con todo lo que necesitan los empleados a lo largo del día. Con la cantidad de empleados que tiene la agencia, “ese es un potencial de consumidores bastante importante, si se los alienta a que frecuenten los comercios del barrio”.

Para los líderes del proyecto, la seguridad es el objetivo principal, más que integrar la sede al tejido urbano. “Hemos expresado que nuestros requisitos de seguridad exigen una barrera sólida”, y ese espacio público compartido para elementos como campos recreativos y senderos dentro de la barrera no estarían permitidos, dijo David Berczek, jefe de comunicaciones corporativas en Next NGA West.

Los residentes no quieren que el lugar “parezca una fortaleza”, según indica Halliday, a quien la ciudad solicitó que investigara qué quiere la comunidad. “Un muro de contención se puede hacer de muchas formas”, y no tiene que ser una pared de ladrillos con alambre de púas, dijo. “Estamos informando a la NGA y al cuerpo del ejército: por favor, tengan en cuenta al barrio”.

Las fuerzas de seguridad de la NGA tendrán una jurisdicción adyacente al sitio para proteger a los empleados y a los residentes de los barrios, y el sitio contará con patrullas de seguridad las 24 horas. ¿Qué papel tendrá este escenario de seguridad entre los residentes del sector norte, una comunidad con una dinámica racial y condiciones socioeconómicas parecidas a las de Ferguson, Misuri, una ciudad cercana que experimentó protestas y huelgas después de que un oficial de policía blanco mató a Michael Brown, un adolescente negro que no iba armado, en agosto de 2014?

Martínez dijo que la decisión del gran jurado de no imputar al oficial por delitos relacionados con la muerte de Brown “resintieron un poco las cosas, pero eso ocurrió fuera de este distrito”. También indicó que el Cuarto Distrito de la policía metropolitana asignó a varios oficiales para que construyeran específicamente relaciones sólidas dentro de la comunidad. “Se presentan en reuniones de manzanas, de asociaciones vecinales y otros eventos, y tenemos una relación muy buena, que funciona”.

Aunque el lugar termine por ser una fortaleza, indicó, las medidas de seguridad de la NGA, como nueva iluminación exterior y mayor presencia policial, brindarán un “beneficio complementario” porque ayudarán a que el sector norte sea más seguro.

Los próximos pasos para St. Louis

“No hay un manual de estrategias para un proyecto de este calibre y complejidad”, dijo Reeb, de Civitas. “La zona está tan desfavorecida que los proyectos aislados no lograrán modificar las oportunidades y percepciones que se tienen de ella. Necesitamos que todos se concentren en la misma visión para las mismas zonas” y busquen oportunidades “en las que la ciudad pueda ocasionar un impacto”.

Alrededor del sitio de la NGA hay terrenos vacíos, y Roe dijo que la ciudad evalúa la posibilidad de zonificar y proponer cambios a corto plazo, con una zona de superposición “para mejorar y proteger el sitio y acelerar el desarrollo”. Dijo que la ciudad está considerando proyectos de talante público que beneficiarían a residentes y atraerían nuevos desarrollos comerciales para las empresas que trabajan con la NGA, focos de innovación y comercios orientados a los servicios.

Pero el hecho de que el trabajo de la NGA es clasificado y la agencia posee requisitos de seguridad estrictos limitan el potencial de la sede para realizar desvíos y otros desarrollos, en comparación con los centros tecnológicos y de investigación universitaria, según indica Merriman.

Reeb, por su parte, se concentra en dos áreas que no están adyacentes al sitio de la NGA. En Cass Avenue y North 14th Street, un kilómetro y medio al este del sitio, las fábricas podrían generar desarrollos de uso mixto y hacer una transición al centro. En las avenidas Florissant y St. Louis, un kilómetro y medio al noreste, se podrían reurbanizar terrenos vacíos para construir departamentos y comercios minoristas que atiendan a los barrios, y se podrían hacer mejoras en la infraestructura para incrementar la seguridad y las conexiones.

Los desarrolladores empezarán a planificar más proyectos “cuando vean el inicio de la NGA”, dijo Halliday. “Estamos notando interés en los desarrolladores locales y externos acerca de viviendas de ingresos mixtos y desarrollos comerciales”. Algunos de los planes de reurbanización que ya están en marcha son una clínica médica cercana y una tienda de comestibles/gasolinera.

A pesar de las exigencias de seguridad no negociables que tiene la agencia, en agosto de 2017 el Post-Dispatch publicó un artículo en el cual citó al director de la NGA, Cardillo, y este decía que la agencia desea colaborar de cerca en la sede con los contratistas involucrados en cartografía geoespacial, ciberseguridad y otros sistemas de defensa. “Nos estamos aislando bajo nuestro propio riesgo”, dijo. Reforzó el concepto de que la agencia pretende encontrar sus futuros empleados en St. Louis al promover la educación en ciencia y tecnología en las escuelas y universidades de los distritos locales, y agregó: “En St. Louis, estamos haciendo una apuesta a cien años”.

Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications, LLC, en Boulder, Colorado, escribe con frecuencia sobre comunidades saludables, sostenibles y con capacidad de recuperación.

Fotografía: Chris Lee/St. Louis Post-Dispatch/Polaris

References

Agencia Nacional de Inteligencia Geoespacial (NGA). 2016. “Environmental Impact Statement for the Next NGA West Campus in the Greater St. Louis Metropolitan Area.” 1 de abril. https://www.nga.mil/MediaRoom/PressReleases/Pages/-Next-NGA-West-Final-Environmental-Impact-Statement-to-be-published-by-Army-Corps-of-Engineers,-NGA-Identifies-Preferred-Al.aspx.

NGA. 2015. “National Geospatial-Intelligence Agency (NGA) Briefing Book,” segunda edición. 11 de diciembre. https://www.stlouis-mo.gov/government/departments/mayor/documents/nga-briefing-book.cfm.

St. Louis Development Corporation. 2017. “Project Connect Action Plan: A City of St. Louis Initiative.” 3 de abril. https://www.stlouis-mo.gov/government/departments/sldc/project-connect/upload/ActionPlan_FINAL_Printable-3.pdf.

St. Louis officials exulted when the National Geospatial-Intelligence Agency (NGA) announced in June 2016 that it planned to stay in the city and build its new facility, Next NGA West, on the disinvested North Side. The $1.75 billion complex, known as the “spy center,” would be the largest federal project in St. Louis history, representing thousands of jobs and millions of dollars in tax revenue and development. Had the NGA opted to leave, the city would have lost its single largest source of tax revenue. City and state officials committed significant resources to keeping the facility.

The NGA is the nation’s primary source of geospatial intelligence, providing the U.S. Department of Defense and intelligence community with digital mapping for counter-terrorism and counter-narcotics efforts, border and transportation security, and humanitarian and disaster relief. NGA Director Robert Cardillo said the agency chose the North Side site because of the city’s partnerships with universities and technology companies, the appeal of the urban setting to younger workers, and because the NGA’s data facilities and workforce were already in town. “Next NGA West will be attractive to millennials and the next generation of the NGA workforce,” Cardillo said at the August 2017 Department of Defense Intelligence Information Systems Worldwide Conference, in St. Louis.

The new NGA facility, which will be located about a mile northwest of downtown and several miles northwest of NGA’s current location on the Mississippi riverfront, will spur “a transformation with reinvestment and redevelopment” in the city’s North Side, said Don Roe, executive director of the St. Louis Planning and Urban Design Agency.

The NGA’s plan calls for one million square feet of buildings and the same amount of structured parking, surrounded by a 500-foot security perimeter. Given the North Side’s history of disenfranchisement, economic stress, neglect, and blight, some wonder whether this ultra-secure facility will be an unapproachable fortress in the neighborhood, and whether it will ultimately benefit the community.

Site Opportunities and Challenges

From 1866 to 1904, St. Louis was the fourth largest city in the United States, with booming flour mills, shoe factories, meatpacking plants, and brick, paper, and paint manufacturing facilities drawing thousands of European-immigrant workers. But the second half of the 20th century saw large-scale loss of industry, suburban sprawl, and white flight, and the urban population declined from 857,000 in 1950 to 312,000 today.

In the past two decades, the city has worked to reinvent itself as a technology and bioscience center. These efforts have borne fruit for the downtown Central Corridor, stretching from the iconic Gateway Arch on the Mississippi riverfront west to Forest Park, and encompassing the city’s major universities, museums, and other popular amenities. Cortex Innovation Community and T-REX have attracted a highly skilled workforce. The 200-acre Cortex campus—formed in 2002 by Washington University, BJC Healthcare, the University of Missouri–St. Louis, St. Louis University, and the Missouri Botanical Garden—has generated over $550 million in investments and 4,200 jobs within the 250 companies located there. And the T‐REX technology incubator building has provided a home for 200 companies since 2011, including 180 startups and 2,230 jobs. Its annual economic output is over $350 million.

But the city has remained deeply divided racially and economically. The South Side of the city has become increasingly white and affluent and has attracted the lion’s share of new development. In the core North Side neighborhoods around the NGA site, 93 percent of residents are black and half live below the federal poverty level, and there are hundreds of vacant buildings and empty lots.

On the North Side, which has some of the nation’s highest violent crime rates, development comes mostly in the form of self-contained, subsidized affordable and low-income housing, said Alan Mallach, city planner, senior fellow for the Washington, DC–based Center for Community Progress, and author of The Empty House Next Door: Understanding and Reducing Vacancy and Hypervacancy in the United States, to be published by the Lincoln Institute in May 2018. The neighborhoods there have few jobs and lack resources such as new market-rate housing, health-care facilities, transportation connections, grocery stores, and other amenities. The area encompasses several federal economic and community development zones (figure 1).

St. Louis officials initially proposed building the new NGA complex on a vacant 34-acre North Side site where part of the infamous Pruitt-Igoe public housing project once stood. Erected in the 1950s and acclaimed as a monument to modern architecture, the project was supposed to be a great leap forward for the large number of residents living in overcrowded 19th-century tenements. But Pruitt-Igoe’s 33 high-rise apartment buildings were demolished in the 1970s following years of neglect, high crime rates, and abandonment, and the project became a case study in how not to provide public housing. Most of Pruitt-Igoe’s 57-acre site was never redeveloped and now exists as a wild urban place with vacant fields and heavily forested areas. The city wanted the U.S. government to assume some responsibility for a federal site that had so spectacularly failed the community, but the NGA plan was scrapped in 2015, when the agency expanded the site’s size requirement to 100 acres.

The city chose a new site for the NGA campus just north of Pruitt-Igoe at the intersection of North Jefferson and Cass Avenues, in the St. Louis Place neighborhood, and ultimately delivered 97 acres. This new site proved challenging and costly to procure.

In the decades after Pruitt-Igoe was razed, few incremental public and private efforts to redevelop the North Side with new housing and services succeeded, outside of reinvestment pockets such as the Old North St. Louis historic district. Roe, who presented the NGA project at Lincoln’s 2016 Big City Planning Directors Institute (BCPDI), said two federal initiatives by the Obama administration will leverage revitalization around the site: the 2015 designation of North St. Louis as part of a Promise Zone, giving the high-poverty area priority access to federal investments, and the 2016 award of a U.S. Department of Housing and Urban Development Choice Neighborhoods grant. The $29.5 million grant will go toward rehabilitating a distressed 625-unit public housing complex into a less densely packed group of buildings, funding social services, and building a new community center. The idea is to invest in low-density, mixed-income housing in diverse neighborhoods, green space, educational opportunities, job training, and social services for some 14,000 residents.

“We see [the NGA relocation] as a complementary project” that will, at the very least, bring better transit to the near North Side, said Esther Shin, president of Urban Strategies, Inc., in St. Louis, the nonprofit managing the Choice grant efforts.

The Effort to Keep a Valuable Asset

The city looked at the new NGA facility as “a retention effort” that will spark new growth and services in the North Side neighborhoods, said Otis Williams, executive director of the St. Louis Development Corporation (SLDC). Williams led the city’s initiative.

One fundamental reason the city wanted to retain the NGA presence was tax revenues. People who live or work in the city contribute 1 percent of their earnings each year, and this income tax represents the city’s largest source of general revenue. If NGA had selected another location outside St. Louis—such as its nearest rival for the project, a cornfield site near the Scott Air Force Base east of the Mississippi in St. Claire County, Illinois—the city would have lost as much as $2.6 million in annual payroll-tax revenue from NGA’s 3,100 current employees, who earn an average salary of around $85,000.

“If you’re going to grow in the next few years, you’re competing with Amazon and Google, and you need to be in the city and make a place where people want to be,” said Mark Johnson, principal of Denver-based Civitas, an urban design and landscape architecture firm that consulted on the NGA site for the city. “Staff recruitment and retention needed to be the most important issue.”

Since the early 1950s, the Springfield, Virginia–based NGA and its precursors, including the Defense Mapping Agency and the National Imagery and Mapping Agency, has operated its western headquarters in a series of converted 19th-century riverfront buildings at the 27-acre St. Louis Arsenal complex. In 2014, the agency announced it needed a new facility to allow for workforce expansion, heightened security, and new technology. The NGA plans to move into its new home by 2024.

In its bid to keep the NGA, the city offered free land, cleared of buildings on the North Side site. This meant assembling 551 properties quickly. A 2015 blight study reported that 78 percent of the land was vacant, and 6 percent had vacant buildings, for a total of 84 percent vacancy, according to the Environmental Impact Statement for the NGA campus. Roe said 137 structures on the site included active businesses and 63 homes inhabited by owners or renters. Most property owners agreed to sell to the city, though as the St. Louis Post-Dispatch and other local media reported, the process was somewhat contentious.

A historic brick house was moved several blocks to an appropriate infill site, but the city demolished 17 structures on the National Register of Historic Places, according to the Post-Dispatch. One was the redbrick Buster Brown Blue Ribbon Shoe Factory, built in 1901, when St. Louis was one of the nation’s largest shoe manufacturing cities. (Listing on the National Register does not, by itself, prevent a property’s demolition.)

The city spent $69 million acquiring properties within the 97-acre NGA site, including approximately $3.75 million to compensate owners of the 46 properties taken through eminent domain, and funds to buy back properties that the city had previously sold to a local developer, according to Russell Halliday, principal with consulting firm Stantec and NGA site preparation manager for the SLDC.

In addition to razing the buildings, the city agreed to clear the site of infrastructure including 27 streets, relocate utilities, and remediate arsenic in the soil. And it agreed to construct new infrastructure such as sidewalks and a full highway interchange.

The State of Missouri is providing the majority of the total $147.6 million in public funding needed to ready the site and provide access—$114.5 million in bonds has been set aside for construction costs, and $33.1 million in funds resulting from the sale of Brownfield Remediation Program tax credits. The city will allocate half of the earnings tax generated by the NGA—up to $1.5 million per year—and the state will direct up to $12 million in state withholding taxes for the next 30 years to the project (figure 2).

The city and state investments in the NGA’s cross-town move, which is effectively the shuttering of one military/intelligence installation and construction of another, reverses the usual roles in military base closings. In those cases, the federal government typically cushions the blow to the local economy, said David Merriman, professor of economics at the University of Illinois at Chicago and author of Improving Tax Increment Financing (TIF) for Economic Development, a Lincoln Institute policy report to be published in July 2018. “It’s an unusual relationship where the city is making a lot of efforts to keep a federal employer as opposed to a private-sector employer. To the extent that it sets a precedent, it’s a precedent we really want to think about carefully,” he said. “This really raises questions about the federal government’s responsibility here.”

Site Preparation and Financing

NGA West site preparations are slated to be completed by November 2018, when the land will be transferred to the US Air Force, which also owns the current NGA facility, said Stantec’s Halliday. The project is being overseen by teams from four separate entities: the city and its redevelopment corporation; the NGA, which will lease the site; the Air Force; and the Army Corps, which has issued a request for proposals (RFP) for design-build firms.

By early 2019, the Corps will select a firm to design and build the project. Its total $1.75 billion price tag includes $700 million for design and construction; the rest will pay for outfitting the campus with specialized NGA equipment, as well as the city’s costs for preparing the site for development.

Construction, due to begin by 2020, will tentatively include a 900,000-square-foot office building, a visitor center, inspection facility, access control points, one million square feet of parking garages plus surface parking, a cafeteria, fitness center, meeting spaces, and a campus landscape of grass, trees, and walking paths. Roe said the land within the NGA site, upon the federal government’s request, has been consolidated into one zoning district that allows for mixed-use buildings—offices, housing, small commercial, retail, and restaurant spaces—at greater heights than in the surrounding residential area.

Community Wants and Needs

The agency has said the project will create jobs in construction, security, maintenance, and administration that do not require a college education and will be made available to the community. The city is working to help neighborhood residents prepare, said Sal Martinez, executive director of the North Newstead Association, a community development corporation. The St. Louis Agency on Training + Employment (SLATE) has opened offices in the area and is focusing on the skills needed for NGA employment—technical skills like coding and software design.

“SLATE programming could be a gateway to that world and spark an interest in residents,” Martinez said.

Choice grant manager Esther Shin said residents understand that NGA’s highly skilled and relatively affluent staff of 3,100 will largely transfer to the new site, potentially displacing existing residents and businesses as new housing and services are built. “There’s definitely some tension, but the important thing is to be sitting at the table with NGA. The city, NGA, and residents see this as an opportunity to leverage other jobs for folks who live in the neighborhood,” Shin said.

“Some residents don’t want this facility in their neighborhood,” noted Martinez, “but the greater percentage are excited about what this can do for North St. Louis and the city. I’m very confident that amenities will come with redevelopment around the NGA, such as sit-down restaurants, major shopping, and other retail entities that will want to take advantage of these new workers and the residents.” In the past, it has been difficult to bring in “grocery stores, shoe repair, dry cleaners, office and school supplies, everyday things that people in thriving neighborhoods take for granted,” he noted. “But now we’re getting calls and interest from commercial developers because they see the potential for customers.” 

Project Connect

In 2016, the city launched Project Connect, an initiative to engage neighborhood stakeholders and coordinate redevelopment efforts by the public and private sectors. Project Connect provides “a vision for city and regional agencies to collaborate,” said Isa Reeb, a Civitas urban designer and Project Connect coordinator. Working with over 30 entities, including federal, state, and local agencies, community groups, and some 30,000 residents who live and work in the eight neighborhoods surrounding the NGA site, the group produced the Project Connect Action Plan, published in April 2017.

The action plan summarizes market, traffic, and storm water studies; financial modeling; and community and city goals for catalytic redevelopment around the NGA site. The plan presents priorities and locations for infill development to improve the place and character around the NGA site, gateway mixed-use development east of the NGA site to connect with downtown, neighborhood redevelopment with a community center, new retail and service development, including a potential local and regional retail center on the Pruitt-Igoe site, and locations for light manufacturing and industrial development that could bring more permanent jobs. The nonbinding plan is also intended to guide future investments in streets, transit, bicycle access, social services, parks, open spaces, and storm water facilities. Public realm redevelopment can draw on revenues from a tax increment financing district established in 2009 that allows for up to $390 million to be used primarily to finance infrastructure improvements, but because the neighborhoods have been so distressed, other funding sources likely will be needed. A newly hired Project Connect manager will work with the SLDC on a process for reviewing redevelopment projects.

“Continued alignment and coordination is key to the success of this area, and to changing the perception of this area,” said Reeb. “We’ve had a lot of discussions with developers, [and] we want to hold them accountable.”

Security Buffer: Isolation v. Engagement

Probably the greatest controversy surrounding Next NGA West has to do with its rigid security protocols. Post-9/11, federal regulations for an intelligence-mapping facility require 500 linear feet of defensive space from property line to building. The March 2017 RFP soliciting design and construction firms indicated the site would need a “layered security” approach, with access controlled by fences, bollards, and other barriers. A visitor control center, remote inspection facility, and checkpoints will manage access to the main operations building, which will have another layer of security.

The NGA has discussed the 500-foot security barrier at community meetings that include city and Army Corps representatives. “The community respects the need for security,” Martinez said, “but we don’t want this to be an intimidating barrier.” He said many community members would like to see ample green space around NGA that would provide a “calming and welcoming feel,” perhaps with monuments to the area’s cultural history and art created by local schoolchildren, “to soften the wall and honor the neighborhood.” Residents desire places for community members to meet within the building and outside the perimeter, as well as tours of what he said could become a “destination site.”

“Space and programming within the building for exhibits and educational opportunities like mapping and data-analysis programs for kids could benefit the community and help bridge the divide,” said city planner Alan Mallach, who has not worked directly on the project but offered perspective during a presentation of the NGA project at the 2016 BCPDI.

Mallach said Next NGA West is “very challenging” and unlike any project he has seen in other U.S. cities. Because of the “sheer size” of the facility and the buffer, he said, “it runs the risk that what you’ll have is a black hole with no real connection to the neighborhood. If it’s just a high-security box, there are no spillover benefits,” he said. “What would make a facility with a big wall and security gates attractive for housing, cafes, and shops in a commercial district?” The NGA buildings will be a self-contained workspace, he said, and most workers would not feel the need to relocate from a pleasant and more stable neighborhood to move across the street from a gated facility in a transitioning area.

Toni Griffin, professor in practice in urban planning at the Harvard Graduate School of Design, who also provided an independent perspective at Lincoln’s 2016 BCPDI, observed that “It’s challenging when you have a suburban typology in an urban environment in this very big lot site with very little development.” Griffin, who has worked on urban revitalization projects in Detroit, St. Louis, and Washington, DC, noted that NGA’s security perimeter width is more than twice the 200 linear feet of an urban block in many cities. To make the site as urban as possible, she said, designers will have to be “more creative about what they allow to exist within the security belt,” she said. “There has to be some sort of value and usable amenities for the community there.” Project designers could place the building at the perimeter, at the edge of the street wall, to activate local businesses, and use that as a first line of defense, with more secure functions set back, she noted.

Griffin points to the Navy Yard in Washington, DC, as an example of the project’s catalytic potential. Contractors for the Navy set up their offices adjacent to the secure federal facility, which “created demand for investment in the neighborhood,” including not just commercial office space but also restaurants, shops, and services, as well as market-rate and affordable housing. Griffin said St. Louis could ask NGA and the Army Corps not to program the campus with everything employees need during their day. With the number of employees at NGA, “that’s a fairly large consumer potential if the workers were encouraged to patronize businesses within the neighborhood.”

For project leaders, security is the primary objective, rather than integrating the facility within the urban fabric. “We’ve expressed that our security requirements specify a secure barrier,” and that shared public space for elements like recreation fields and walking paths within that barrier would not be permitted, said David Berczek, chief of corporate communications for Next NGA West.

Residents don’t want the facility to “look like a fortress,” according to Halliday, who has been asked by the city to find out what the community wants. “A barrier wall can be done in so many ways” and does not have to be a brick wall with barbed wire, he said. “We’re informing the NGA and Army Corps: please consider the neighborhood.”

NGA security forces will have jurisdiction adjacent to the site to protect NGA employees and neighborhood residents, and the site will have 24-hour security patrols. How will this security scenario play among residents of North Side—a community with a racial dynamic and socioeconomic conditions similar to those of nearby Ferguson, Missouri, which experienced protests and riots after a white police officer killed an unarmed black teenager, Michael Brown, in August 2014?

Martinez said the grand jury’s decision not to indict the police officer for any crimes related to Brown’s death “strained things a bit, but that happened outside of this district.” Martinez said the Fourth District of the metro police assigned several officers specifically to building strong relationships within the community. “They show up at block meetings, neighborhood association meetings, and other events, and we have a very good working relationship.”

Even if the place ends up being a fortress, Martinez said, NGA’s security measures, such as new exterior lighting and strengthened police presence, will provide the “ancillary benefit” of helping make the North Side safer.

Next Steps for St. Louis

“There’s no playbook for a project of this size and complexity,” said Civitas’s Reeb. “The area is so distressed that single projects here and there will not be effective in changing the opportunities and perceptions of the area. We need everyone to focus on the same vision for the same areas” and pursue opportunities “where the city can make an impact.”

Around the NGA site there is vacant land, and Roe said the city is evaluating zoning and proposing short-term changes, with an overlay zone “to enhance and protect the site and goose development.” He said the city is considering public-realm projects that would benefit residents and encourage new commercial development for firms that work with NGA, innovation clusters, and service-oriented businesses.

But the classified nature of the NGA’s work and its strict security requirements limit the facility’s potential for spin-offs and other development compared to university research and technology hubs, according to Merriman.

Reeb, meanwhile, is focused on two areas not immediately adjacent to the NGA site. At Cass Avenue and North 14th Street, about a mile east of the site, manufacturing could give way to mixed-use development as a segue to downtown. At Florissant and St. Louis avenues, about a mile northeast, vacant land could be redeveloped for apartments and neighborhood-serving retail, and infrastructure enhancements could improve safety and connectivity.

Developers will begin planning more projects “when they see NGA starting,” Halliday said. “We’re hearing interest from local and outside developers about mixed-income housing and commercial development.” Redevelopment plans underway include a nearby medical clinic and a grocery store/gas station.

Despite the agency’s non-negotiable security demands, an August 2017 Post-Dispatch article quoted NGA director Cardillo as saying the agency wants close collaboration on its campus with contractors involved in geospatial mapping, cybersecurity, and other defense systems. “We wall ourselves off at our own risk,” he said. Reinforcing that the agency is looking to develop its future workforce in St. Louis by encouraging science and technology education in local school districts and universities, Cardillo added, “We’re placing a bet on St. Louis, and it’s a hundred-year bet.”

Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications, LLC, in Boulder, Colorado, writes frequently about healthy, sustainable, and resilient communities.

Photograph: Chris Lee/St. Louis Post-Dispatch/Polaris

References 

National Geospatial-Intelligence Agency (NGA). 2016. “Environmental Impact Statement for the Next NGA West Campus in the Greater St. Louis Metropolitan Area.” April 1. https://www.nga.mil/MediaRoom/PressReleases/Pages/-Next-NGA-West-Final-Environmental-Impact-Statement-to-be-published-by-Army-Corps-of-Engineers,-NGA-Identifies-Preferred-Al.aspx​.

NGA. 2015. “National Geospatial-Intelligence Agency (NGA) Briefing Book,” second edition. December 11. https://www.stlouis-mo.gov/government/departments/mayor/documents/nga-briefing-book.cfm​. 

St. Louis Development Corporation. 2017. “Project Connect Action Plan: A City of St. Louis Initiative.” April 3. https://www.stlouis-mo.gov/government/departments/sldc/project-connect/upload/ActionPlan_FINAL_Printable-3.pdf.

Desde 2015, los representantes de varias entidades públicas, fundaciones y organizaciones sin fines de lucro del área de la Bahía de San Francisco, Los Ángeles y Denver han estado participando en forma conjunta en talleres de “absorción de capital” para forjar soluciones ante la escasez de vivienda social en sus regiones por medio de estrategias para atraer suelo, capital y otros recursos. Representan a organizaciones no sólo de vivienda sino también de transporte público, planificación y desarrollo económico, partes interesadas que frecuentemente no se unen para resolver problemas, si bien trabajan en temas con muchos puntos en común y en geografías idénticas.

En una de estas reuniones, en 2016, Abigail Thorne-Lyman, gerente del programa de desarrollo orientado al transporte público (TOD, por su sigla en inglés) de Bay Area Rapid Transit (BART) —un sistema de transporte público que todos los años presta servicio a más de 125 millones de pasajeros a lo largo de la región— se dio cuenta de que su agencia podría hacer una contribución sin precedentes para resolver la crisis local de vivienda, que es una de las más grandes del país. Más de 250.000 hogares de muy bajos ingresos de la región carecen de acceso a vivienda a su alcance. La mediana del valor de una vivienda en San Francisco es de USD 1.147.300, en comparación con USD 197.500 en todo el país; la mediana de un alquiler mensual es de USD 4.350, más de tres veces la mediana de alquiler nacional, de USD 1.500. Casi la mitad de los inquilinos locales gastan más del 30 por ciento de sus ingresos en alquiler.

Cada equipo regional de 6 integrantes que participó en este taller había confeccionado una hoja de cálculo con todos los proyectos de desarrollo pendientes que contemplaban unidades de vivienda social. “Cuando analizamos nuestra lista, nos dimos cuenta de que la restricción principal que impedía la construcción de vivienda no era el capital”, explica Thorne-Lyman. “Lo que necesitábamos —el eslabón perdido, digamos— era el suelo”.

“En el área de la Bahía, los emprendedores no compran el suelo hasta estar seguros de conseguir la financiación necesaria para su proyecto, lo cual dificulta la competencia en un mercado inmobiliario recalentado”, dice Thorne-Lyman. Pero BART ya poseía 120 hectáreas en la región.

Esa noche, Thorne-Lyman comenzó a imaginar la posibilidad de que BART pusiera a disposición su suelo para todos los emprendimientos que incluyeran vivienda social. Al hacer los cálculos, “me di cuenta de que podíamos producir alrededor de 30.000 unidades si usabamos nuestro suelo”, explica. De ellas, 10.000 unidades podían ser vivienda social, una cantidad significativa, dado que el emprendimiento típico de vivienda social en el área de la Bahía produce entre 50 y 200 unidades. “Y, si somos los primeros en hacer este ofrecimiento, quizás otras agencias de transporte público en otros condados nos acompañaran”, ya que BART sólo abarca cuatro de los nueve condados en el área de la Bahía. Esto podría aportar una solución incluso más considerable. “Las 30.000 unidades se podrían convertir en 60.000 unidades, todas ellas en suelo público”, dice Thorne-Lyman.

Thorne-Lyman y el resto del equipo de absorción de capital entregaron su análisis a la gerente general de BART, Grace Crunican. Tanto Crunican como la Junta Directiva de BART decidieron aumentar el compromiso de la agencia con el desarrollo de vivienda social y vivienda a precios de mercado en suelo de BART. Después pidieron a Thorne-Lyman y su equipo que generaran modelos que superaran los cálculos imaginados en privado.

“La conversación con Grace fue como una catapulta”, dice Thorne-Lyman. “Tuvimos estas ideas y las desarrollamos. Después la Junta Directiva nos pidió que imagináramos una visión aún más ambiciosa para nuestro suelo. A través de nuestro trabajo con el equipo de absorción de capital, teníamos todos estos socios interesados —como activistas de vivienda social, instituciones financieras de desarrollo comunitario y fundaciones— que apoyaron la idea y la difundieron al público”.

Los nuevos objetivos de desarrollo para el programa TOD de BART, adoptados en diciembre de 2016, establecen una meta de 20.000 unidades de vivienda nuevas y 400.000 m2 de superficie edificada para oficinas en suelo de BART para el año 2040. Por lo menos el 35 por ciento de estas unidades, o sea 7.000, se destinarán a hogares de bajos y muy bajos ingresos. Hasta ahora, BART ha producido 760 unidades de vivienda social en su suelo, así que queda mucho trabajo por realizar. De todas maneras, Thorne-Lyman se ha entusiasmado con este desafío. “California tiene una crisis de vivienda social, y podemos decir que BART contribuirá a la solución”, explica. “Tenemos el suelo. Y estamos dispuestos a aportarlo”.

“Alguien tiene que pensar en grande sobre cómo abordar esta crisis. Y nosotros estamos ofreciendo algo grande”, dice.

El Marco de Absorción de Capital

Los talleres de absorción de capital a los que asistió Thorne-Lyman son parte de un programa diseñado para ayudar a las ciudades a atraer y distribuir inversiones comunitarias y aprovechar otros recursos críticos para alcanzar sus metas, como suelo y conocimiento técnico. Las inversiones comunitarias se definen como “inversiones que tienen por objeto brindar beneficios sociales y medioambientales en comunidades necesitadas, como préstamos, bonos, créditos tributarios y vehículos de inversión estructurada”.

La arquitecta principal del programa, Robin Hacke, dice:“Es una manera de dirigir los recursos a lugares donde no irían naturalmente, de contrarrestar las fallas del sistema financiero para producir la cantidad suficiente de vivienda social, y reducir las disparidades de salud o minimizar el impacto del cambio climático en lugares vulnerables, entre otros factores ligados al uso del suelo”.

Hacke, directora del nuevo Centro de Inversiones Comunitarias en el Instituto Lincoln, está haciendo un ensayo piloto de una nueva estrategia de “cambio de sistemas” que diseñó en colaboración con sus colegas David Wood, de la Iniciativa para Inversiones Responsables de la Universidad de Harvard, Katie Grace Deane y Marian Urquilla. El modelo, denominado Marco de Absorción de Capital, se basa en la idea de que los mercados de capital tradicionales frecuentemente no resuelven las necesidades de las comunidades de bajos ingresos, por lo cual hace falta una metodología sistemática para reparar esta carencia y obtener resultados significativos a escala (a diferencia de proyectos individuales que son difíciles de implementar y que, aunque sean exitosos, no tienen un impacto significativo sobre el problema). Al “reunir en la misma mesa” a diversas partes interesadas que pocas veces se unen para resolver este tipo de problemas a pesar de tener intereses alineados, el modelo también aumenta la cantidad de activos y de poder, ayudando a identificar nuevas herramientas y estrategias efectivas para abordar las necesidades insatisfechas de la comunidad.

Este marco es una respuesta a los problemas que enfrentaron Hacke y Urquilla mientras trabajaban en la Iniciativa de integración, un programa de USD 80 millones iniciado en 2010 para mejorar las vidas de residentes de bajos ingresos en cinco ciudades piloto: Baltimore, Cleveland, Detroit, Minneapolis/St. Paul y Newark. La idea, administrada por el programa Living Cities (Ciudades Vivientes), era alinear los intereses de una serie de participantes y capitales de inversión en barrios que tradicionalmente no tienen acceso a fondos de financiamiento. 

“La Iniciativa de integración demostró que las ciudades participantes carecían no sólo de capital sino también de la capacidad para absorber y utilizar los fondos asignados por medio del programa”, dice Hacke.

“La distribución espacial desigual de personas de bajos ingresos en los Estados Unidos es producto de muchas décadas de políticas públicas que básicamente privaron de capital a las comunidades, ya sea por trabas burocráticas de los bancos o trabas burocráticas impuestas o toleradas por la Administración Federal de la Vivienda”, dice George McCarthy, presidente y gerente ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, quien participó de la Iniciativa de integración durante su trabajo en la Fundación Ford.

Los sistemas cambian

Para poder superar los efectos de la discriminación y la falla en los mecanismos del mercado para proporcionar bienes, servicios y oportunidades adecuadas a comunidades necesitadas, tenemos que asegurar que fluya capital hacia esos lugares. Para que los residentes puedan progresar hay que encontrar maneras de financiar vivienda social y desarrollar entornos saludables con acceso a comida fresca y lugares seguros para caminar, andar en bicicleta y jugar, y proporcionar acceso a una educación y puestos de trabajo de calidad. No basta simplemente con invertir en un solo proyecto y esperar que los lugares se transformen. El Centro de Inversión Comunitaria se compromete a robustecer los sistemas que impulsan a una comunidad a planificar su futuro, mediante la creación de una plataforma y red de relaciones que unan instituciones con individuos con la capacidad de concretar la visión de la comunidad el desarrollo y la ejecución proyectos de inversión que implementen dicha visión y la adopción las políticas y prácticas que aceleran cómo estos proyectos se llevan a cabo.

—Robin Hacke

“Dado que privamos a las comunidades de capital, pensamos que la mejor manera de ayudarlas a recuperarse es darles dinero. Pero en realidad durante todos esos años no sólo le quitamos el capital sino también la capacidad para ayudarse a sí mismos. Muchas personas del movimiento de desarrollo comunitario creen que, si solo encontramos una manera de aportar más capital a esos lugares, el problema se va a resolver. Pero una de las lecciones que aprendimos es que, aunque les demos dinero, no necesariamente tendrán una forma de usarlo. Puede sonar como que estoy culpando a la víctima, pero no es así. En realidad, se trata de comprender que cuando uno priva de recursos críticos a un lugar por un tiempo prolongado y después se los da, la comunidad puede no estar preparada para usarlos. Es como la gente. Si uno le niega comida a alguien por demasiado tiempo y después se la ofrece, quizás no pueda comerla”.

Cómo alinear los recursos necesarios

“Para utilizar el capital con éxito, los lugares tienen que identificar las fuentes de capital y también los proyectos que lo pueden utilizar. Los proponentes de inversiones con impacto se han concentrado en organizar la oferta de capital; nuestro enfoque es en la demanda de inversión”, dice Hacke. “Por ejemplo, en Detroit, Baltimore y Cleveland, no estaban considerando principalmente proyectos de vivienda. Querían acelerar todo tipo de emprendimientos, como proyectos comerciales y de uso mixto. Pero, para negociar convenientemente los proyectos y las condiciones adecuadas para que estos tuvieran la capacidad necesaria, hubo que aportar mucho más que simplemente el capital de inversión. El trabajo tomó más tiempo que lo esperado y requirió mucha más coordinación de recursos de lo que pensábamos”, agregó.

“A pesar de las grandes necesidades de estas comunidades desfavorecidas, las partes interesadas tienen que superar obstáculos mayores para completar sus proyectos”, dice Hacke. “Si la gente cree que la probabilidad de concretar un proyecto no es alta, se da por vencida. Así que organizamos las partes interesadas para resolver los problemas más urgentes, y alineamos los recursos que puedan aumentar la probabilidad y confianza de concretar estos proyectos críticos”.

La falta de confianza se debe a la fría realidad de que los proyectos de desarrollo comunitario en general son difíciles de concretar (figura 1). Hacke ataca esta realidad de frente pidiendo a los participantes que identifiquen lo que ella llama “proyectos de impacto comunitario ejemplares. Los proyectos que la gente identifica como representativos son complejos, prolongados y políticamente trabados, ya que tienen que equilibrar los intereses de muchas partes interesadas y combinar las múltiples fuentes de capital con diversas restricciones y requisitos. Los participantes evocan el lenguaje de misiones heroicas para describir estos proyectos”.

La identificación y el análisis de estos “proyectos ejemplares” son útiles por partida doble. Primero, realzan la naturaleza compleja y enrevesada de muchos proyectos de inversión comunitaria, resaltando la necesidad de una estrategia más eficiente y expansible. En segundo lugar, y más importante aún, el análisis de proyectos ejemplares puede ayudar a las partes interesadas a determinar los recursos y restricciones potenciales del sistema de desarrollo comunitario en general, incluyendo el nivel de participación de las diversas partes, la disponibilidad de una serie de destrezas y recursos y las oportunidades de colaboración.

Tres componentes de un sistema efectivo de inversión comunitaria

Una vez que las partes interesadas de una región hayan usado el marco de proyectos ejemplares para analizar cómo está funcionando actualmente el sistema de inversión comunitaria, el próximo paso es identificar maneras de mejorar el funcionamiento del sistema para que pueda proporcionar impacto a gran escala. De acuerdo con el marco, un sistema efectivo requiere tres elementos, que son el foco del trabajo de Hacke con las comunidades.

Identificar prioridades compartidas

Primero, las partes interesadas tienen que articular un juego bien definido de prioridades ampliamente aceptadas a través de la comunidad. La vivienda social no es siempre el ancla para establecer estas prioridades, pero en los ensayos pilotos organizados por Hacke han sido el punto de partida más fácil, parcialmente porque este aspecto cuenta con fuentes de financiamiento confiables y eficaces, como el crédito tributario para vivienda de bajo ingreso, y una red sólida de organizaciones experimentadas.

“Nos esforzamos mucho por reunir y fortalecer relaciones a lo largo de diversos sectores, para poder operar con un juego de prioridades compartidas”, dice Thomas Yee, encargado de iniciativas de LA THRIVES, una organización sin fines de lucro que se propone avanzar el tema de equidad por medio de crecimiento inteligente, y que participa en el ensayo piloto del Marco de Absorción de Capital.

“Van a existir desacuerdos entre los activistas políticamente progresivos, los funcionarios electos y los emprendedores privados, así que es necesario colaborar mucho, generar confianza y encontrar puntos en común. Pero esa es la manera de organizar metodologías a nivel de sistemas. Permite reducir el trabajo a unos pocos principios que entusiasman a la gente y la mantiene enfocada en el sistema, en vez de su barrio o proyecto en particular”.

Una de las prioridades compartidas que surge del trabajo en Los Ángeles es la importancia de asegurar que LA Metro, la agencia pública responsable por el servicio ferroviario y de autobús en el condado de Los Ángeles, preste un servicio efectivo a los residentes de bajos ingresos, que son los usuarios de base de los servicios de la agencia.

Antes de participar en los talleres, LA Metro sabía que sus usuarios de base eran residentes de bajos ingresos. Un estudio de investigación comisionado por la agencia antes de incorporarse al equipo de Los Ángeles describió cómo podían ayudar a esos usuarios a vivir cerca de las líneas de transporte público. LA Metro estaba generando metas agresivas de construcción de vivienda en suelo de su propiedad cuando se unió a la colaboración con LA THRIVES.

“Se produjo una confluencia que obligó a LA Metro a pensar cómo estaba administrando sus operaciones, qué iba a pasar si esos usuarios de base vivían cada vez más lejos de los sistemas de transporte público existentes”, explica Yee.

Según Yee, LA Metro estaba interesada en encontrar maneras adicionales de contrarrestar el desplazamiento de sus usuarios, y su colaboración con LA THRIVE fue “realmente el riego que necesitaba para hacer crecer esas semillas”.

La idea de que los usuarios de bajos ingresos iban a ser desplazados a mayor distancia también causó preocupación en otros miembros del equipo piloto de Los Ángeles. Los planificadores de transporte público criticaron el costo e ineficiencia de ampliar el servicio a zonas más alejadas, mientras que los conservacionistas se preocupaban por el impacto en el medio ambiente. Los activistas comunitarios estaban preocupados por el aislamiento económico y social, y las organizaciones de vivienda temían por la falta de vivienda social en los anillos periféricos de la ciudad. La resolución correcta de este problema presentaría una oportunidad para abordar en forma simultánea estas preocupaciones aparentemente no relacionadas entre sí, convirtiéndose en una prioridad compartida en la colaboración. Gracias a ello, LA Metro adoptó un nuevo término para pensar sobre el transporte público en el contexto del desplazamiento de sus usuarios: el Marco de Comunidades Orientadas al Transporte Público.

Pero LA Metro quería hacer más aún. A diferencia de BART, la agencia no contaba con mucho suelo adicional para albergar las miles de unidades de vivienda social necesarias. En su lugar, LA Metro, en sociedad con otros miembros del equipo, creó un fondo de préstamo para respaldar el desarrollo de vivienda social y retener unidades existentes no restringidas de alquiler bajo cerca de las líneas de transporte público de la agencia. Lo importante es que estas unidades no tienen que estar en suelo propiedad de la agencia, sino sólo lo suficientemente cerca como para brindar fácil acceso al sistema de transporte público.

“Estamos muy entusiasmados porque LA Metro está dispuesta a realizar inversiones fuera de sus propiedades”, dice Yee. “El desarrollo de vivienda social en suelo de la agencia es importante, sin duda un paso enorme por sí mismo. Pero ir más allá del suelo de su propiedad es una gran innovación y demuestra un compromiso para limitar el desplazamiento de los usuarios de base”.

Establecer una lista de proyectos para ejecutar

Una vez que las partes interesadas hayan identificado una serie de prioridades estratégicas, pueden concentrarse en establecer una lista de proyectos para ejecutar, el segundo paso de la implementación del marco. Las partes interesadas comienzan por examinar los proyectos en marcha y analizar si responden a las prioridades fijadas y si puede haber brechas.

La práctica de examinar la lista de proyectos también permite identificar los recursos necesarios para concretarlos con éxito.

Para el equipo de Denver, el análisis de la lista de proyectos municipales le permitió reconocer que el equipo se tenía que concentrar más en atraer capital privado acorde con la misión, dice Dace West, uno de los líderes del programa piloto de Denver y en ese momento director ejecutivo de Mile High Connects, una organización sin fines de lucro cuya misión es asegurar que el sistema de transporte regional de la zona metropolitana de Denver promueva comunidades que ofrezcan a todos los residentes la oportunidad de tener una alta calidad de vida.

“Se produjo este momento crucial como comunidad cuando nos dimos cuenta de que la manera en que realizábamos nuestras actividades de desarrollo comunitario en realidad estaba gobernada por fuentes de financiamiento específicas y restrictivas, propias de sistemas más maduros, como los créditos tributarios, que han llegadoa su límite, o, en otros casos, fuentes de capital que no son muy predecibles”, dice West, en referencia a las conclusiones del análisis de la lista de proyectos.

“Nos dimos cuenta de que con frecuencia nos quedamos cortos en los emprendimientos que abordamos debido a que no podemos obtener y utilizar el capital de manera sistemática. Así que, de aquí en más, estamos muy enfocados en cómo aprovechar el capital de impacto del sector privado en el sistema, utilizando las fuentes de capital tradicionales de nuevas maneras y esforzándonos por incorporar una cantidad significativa de capital que está buscando lugares donde invertir”, dice West.

“Gracias a un trabajo profundo e intencional, hemos descubierto que el término ‘impacto’ tiene distintos significados para los inversores de impacto. Cuando algunos de ellos dicen que quieren generar un impacto, lo que realmente quieren es poder otear el futuro y ver buenas ganancias; eso les basta, porque lo que quieren en última instancia es liquidez y una buena tasa de retorno. Nosotros pensamos: ‘Es bueno saberlo, porque hemos estado perdiendo el tiempo en estas cosas que a nadie le importa’. Ahora nos podemos enfocar en cuestiones tales como: ¿cuál es la tasa de retorno buscada? Y ¿cuáles son los lugares correctos para utilizar este tipo de capital en vez de otros tipos? Y ese fue un descubrimiento esencial, reconocer que los emprendimientos inmobiliarios, que habíamos considerado una inversión más tradicional, pueden ser en verdad una inversión de impacto comunitario, que crea conexiones nuevas e interesantes”.

Una de esas conexiones es con la agencia de financiamiento de vivienda de Denver.

“A medida que fuimos pensando en maneras de aprovechar este nuevo capital, hemos descubierto que tenemos una agencia de financiamiento de vivienda muy inusual. Es muy creativa y flexible y ya está administrando una enorme cantidad de fondos estructurados separados que tienen alguna forma de propósito comunitario”, dice West. “Estamos trabajando para construir una plataforma que use la agencia como base para atraer capital que puede destinarse a canales específicos, pero que también se puede usar para rellenar esas brechas e implementar proyectos impulsados por la comunidad y sus necesidades. La agencia de financiamiento de la vivienda no está respondiendo meramente a las fuentes de financiamiento existentes; está actuando como un intermediario amplio para trabajar con otras agencias del sistema”.

Crear un entorno habilitante

Después de crear una lista de proyectos para ejecutar, el próximo paso natural es la última pieza del marco: fortalecer el “entorno habilitante”. Esto se define como “las condiciones latentes que conforman las operaciones del sistema”, como “la presencia o ausencia de destrezas y capacidades necesarias, las realidades políticas, las relaciones formales e informales entre los actores clave y las normas y comportamientos culturales que se manifiestan en forma distinta dependiendo del lugar”.

En los talleres de absorción de capital, se les pide a los participantes que analicen cuáles áreas del entorno funcionan bien y cuáles no, y cuáles políticas y prácticas afectan en forma directa sus prioridades estratégicas. Al hacerlo, pueden comprender mejor las oportunidades y limitaciones inherentes en el sistema actual. 

Para Thorne-Lyman y el resto del equipo de San Francisco, el análisis del entorno habilitante —o sea, qué recursos están o no disponibles y funcionan bien o no en el ecosistema de vivienda social— reveló inmediatamente el problema de la escasez de suelo.

Centro de Inversión Comunitaria

Thorne-Lyman no es la única persona entusiasmada por el trabajo generado por el Marco de Absorción de Capital. McCarthy también se muestra optimista.

“El suelo es uno de los recursos más valiosos y escasos de una comunidad”, dice. “Las políticas de suelo pueden jugar un papel central en atraer o generar la inversión necesaria para hacer uso de lotes vacantes y desperdiciados por mercados de suelo disfuncionales, o para abordar el impacto desigual de la polución y el cambio climático sobre familias pobres y necesitadas”.

Por esa razón, en 2016 el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo lanzó el Centro de Inversión Comunitaria con el respaldo de la Fundación Kresge y otras fundaciones nacionales importantes. El Centro es una iniciativa de investigación, construcción de capacidad y desarrollo de liderazgo para ayudar a que las comunidades movilicen el capital y aprovechen el suelo y otros activos para implementar sus prioridades económicas, sociales y medioambientales. Hacke dirigirá el nuevo centro y lo usará como plataforma para desarrollar el modelo de absorción de capital.

“Hemos visto una y otra vez que el suelo es realmente una parte importante de la solución, ya sea que se trate de la salud de la gente, o infraestructura ecológica y la salud de los ecosistemas naturales. Ser parte del Instituto Lincoln, que tiene un conocimiento tan amplio en el uso de suelo para generar y recuperar plusvalías, es una gran ventaja para nosotros”, dice Hacke.

En Lincoln, Hacke espera ampliar su trabajo con programas pilotos en comunidades adicionales. Aquellos que integran su cohorte actual alientan a estas ciudades a aprovechar la oportunidad. “Cuando comenzamos a trabajar, hace dos años, esto parecía un ejercicio académico abstracto repleto de ‘tareas para el hogar’. Pero persistimos con su metodología y hemos podido encontrar mucho valor en el marco”, dice Christopher Goett, un alto administrador de programa en California Community Foundation y uno de los que respaldan el programa piloto de Los Ángeles. “Robin, Katie, David y Marian han construido un espacio seguro para poder realizar trabajos difíciles, y han creado un sistema de apoyo que se ha ido fortaleciendo con el tiempo. En retrospectiva, estas actividades han constituido momentos críticos para nuestra evolución y crecimiento”.

“El trabajo de desarrollo comunitario y económico se aborda frecuentemente por medio de programas aislados, pero esa no es la manera en que funciona el mundo”, dice Goett. “El angelino promedio se despierta y usa el transporte público para ir a trabajar o llevar a sus hijos a la escuela. Los sistemas de vivienda, empleo y educación interactúan entre sí, y esta es la manera en que está diseñado el marco del Centro”. 

“Para alguien que administra una cartera de crecimiento inteligente aquí en California Community Foundation, el marco es cada vez más útil; el crecimiento inteligente es, por naturaleza, integrado. Tenemos que pensar sobre la salud pública al mismo tiempo que pensamos sobre infraestructura y vivienda, y con este marco podemos promover el desarrollo orientado al transporte público y aun así ver el ángulo de la prevención de desplazamiento y la vivienda”.

Este artículo se publicó originalmente en el número de Land Lines de abril de 2017.

Loren Berlin es una escritora y consultora de comunicaciones independiente del área metropolitana de Chicago.

Fotografía: Cortesía de Abode Communities

Referencias

Bay Area Council Economic Institute. 2016. “Solving the Housing Affordability Crisis: How Policies Change the Number of San Francisco Households Burdened by Housing Costs.” (Octubre). www.bayareaeconomy.org/files/pdf/BACEI_Housing_10_2016.pdf.

Hacke, Robin, David Wood y Marian Urquilla. 2015. “Community Investment: Focusing on the System.” Documento de trabajo. Troy, MI: Kresge Foundation.

Truong, K. 2016. “Here Are 11 Solutions to the Bay Area Housing Crisis.” San Francisco Business Times. Octubre 11.

Zillow.com. “San Francisco Home Prices and Values.” https://www.zillow.com/san-francisco-ca/home-values.

Zillow.com. “United States Home Prices and Values.” https://www.zillow.com/home-values.
 

Las personas que trabajan conmigo por lo general se sorprenden de hasta qué punto mi canon filosófico deriva de las películasno convencionales de bajo presupuesto, especialmente de la década de 1980. Cuando busco sabiduría, suelo recurrir a las enseñanzas de la película “Repo Man” (traducida al español como “Los recolectores”) o, en el caso de este ensayo, a la obra maestra alegórica de Terry Gilliam, “Time Bandits” (“Bandidos del tiempo”). En esta película, un grupo de trabajadores públicos son empleados por el Ser Supremo para rellenar los agujeros que quedaron en el continuo espaciotiempo por el apresuramiento de haber creado el universo en siete días: “Verán, fue un trabajo algo chapucero”.

Al igual que los bandidos del tiempo, los gestores de políticas generalmente tienen la tarea de rellenar agujeros: agujeros literales, como los baches de las calles, o agujeros más teóricos, que son los artefactos de los mercados privados disfuncionales; uno de ellos es la oferta inadecuada de viviendas sociales. Por ejemplo, los economistas especializados en vivienda de los Estados Unidos se han vuelto bastante expertos en hacer el seguimiento del tamaño de este agujero, que cada vez es más difícil de rellenar desde que el gobierno federal se comprometió a tratar el tema como una prioridad de política nacional a partir de la Ley de Vivienda de 1949, que fue parte de la legislación conocida como Fair Deal del expresidente Harry S. Truman.

En su discurso del Estado de la Unión de 1949, el presidente Truman resaltó que, para poder suplir las necesidades de millones de familias sin una vivienda adecuada, “la mayoría de las viviendas que necesitamos deberán ser construidas por el sector privado sin subsidios públicos”. Casi 70 años más tarde, nuestro fracaso colectivo para resolver el déficit de viviendas sociales tenga que ver con un análisis incorrecto del problema y con la conclusión de que pueden diseñarse soluciones basadas en el mercado con el fin de resolver la discordancia entre la oferta y la demanda de viviendas sociales.

Para apoyar esta idea, me desviaré brevemente hacia la teoría del mercado. Partiendo del enfoque matemático para analizar la economía que predomina hoy en día, un mercado es, simplemente, un sistema de ecuaciones diferenciales parciales que se resuelve mediante un único precio. Estas captan las decisiones complejas que toman los consumidores y los productores de bienes, y concilian las preferencias y los presupuestos de los consumidores con la elaboración de técnicas, capital y costos de transacción por parte de los productores para así llegar a un precio que despeje el mercado mediante el acuerdo de las operaciones que todos los proveedores y consumidores están dispuestos a intercambiar por ese precio.

Los prestigiosos economistas Arrow, Debreu y McKenzie demostraron la existencia teórica de un conjunto único de precios capaz de resolver simultáneamente la cuestión del “equilibrio general” de todos los mercados en una economía nacional o mundial. Un aspecto importante de esta contribución (que obtuvo el Premio Nobel) fue la observación de que un único precio despejaba cada mercado: un mercado, un precio. No se esperaba que un único precio mantuviera el equilibrio en dos mercados. Y este es el defecto fundamental del mercado de la vivienda: en realidad, no es un mercado, sino dos. Los mercados de la vivienda proporcionan tanto lugares para vivir a los consumidores locales como bienes de inversión comercializables en todo el mundo, gracias a los grandes mercados de capital al servicio de los inversores a nivel mundial. Esta condición de mercado doble correspondía al sector de viviendas ocupadas por sus propietarios; sin embargo, con la proliferación de los fideicomisos de inversión inmobiliaria, los mercados de alquiler se encuentran ahora en la misma situación.

Los mercados de bienes de consumo se comportan de manera muy diferente a los mercados de inversión, ya que responden a “reglas básicas” distintas. En lo que a la oferta se refiere, los precios de los bienes de consumo se derivan de los costos de producción, mientras que los precios de los mercados de inversión tienen que ver con los beneficios esperados. En relación con la demanda, factores tales como gustos y preferencias, ingresos de las familias y características demográficas determinan el precio de la vivienda como lugar donde residir. La demanda de vivienda con fines de inversión está relacionada con aspectos tales como la liquidez y las preferencias de liquidez de los inversores, las ganancias esperadas de inversiones alternativas, o las tasas de interés.

En los países desarrollados, los mercados de capitales mundiales y el mercado de la vivienda colisionan a nivel local, con pocas probabilidades de reconciliación. Los hogares a nivel local compiten con los inversores a nivel mundial para decidir el tipo y la cantidad de viviendas que se producen. En los mercados que atraen la inversión mundial se produce una gran cantidad de viviendas, aunque la falta de viviendas sociales es aguda y empeora con el paso del tiempo. Esto se debe a que una gran parte de las viviendas nuevas se produce para maximizar las ganancias de la inversión y no para suplir las necesidades de vivienda de la población local. Por ejemplo, no escasean los inversores mundiales dispuestos a participar en el desarrollo de apartamentos de USD 100 millones en la Ciudad de Nueva York; sin embargo, escasean las viviendas sociales por la dificultad de conseguir fondos para desarrollarlas. En los mercados que han sido abandonados por el capital mundial, los precios de las viviendas caen por debajo de los costos de producción, por lo que existe un excedente de viviendas que se acumula y se deteriora. En casos extremos como el de Detroit, el orden del mercado sólo puede recuperarse mediante la demolición de miles de viviendas y edificios abandonados.

Tal vez sea este el momento de cuestionar la conclusión de que las soluciones basadas en el mercado pueden resolver el desafío de proveer de vivienda a la población del país. Truman concluyó que “al producir pocas unidades de alquiler, frente a una proporción demasiado grande de viviendas de alto precio, la industria de la construcción se está excluyendo a sí misma rápidamente del mercado debido a los precios”. No obstante, Truman se refería al mercado de la vivienda para residir, no para invertir. Es destacable que la cantidad de unidades habitacionales en los países desarrollados excede en mucho la cantidad de hogares. En el año 2016, el censo de los EE. UU. calculó que en el país existían 13 millones de unidades habitacionales y 118 millones de hogares. Una de cada siete unidades habitacionales se encontraba vacante. Este excedente de la oferta de viviendas es una característica de todos los mercados metropolitanos de Estados Unidos, incluso de aquellos mercados con una escasez extrema de viviendas sociales. En 2016, el 10,3 por ciento de las unidades habitacionales se encontraban vacantes en el Nueva York, un 6,0 por ciento en el área de la Bahía de San Francisco, un 8,2 por ciento en Washington D.C., y el valor sorprendente del 13,7 por ciento en Honolulu. El problema radica en que muchas familias no tienen suficientes ingresos para acceder a las viviendas que están disponibles.

Al final, los bandidos del tiempo decidieron, en lugar de rellenar los agujeros que existían en el tejido de espacio y tiempo, aprovecharse de ellos para “hacerse indecentemente ricos”. Los bandidos querían capitalizar las imperfecciones celestiales, al igual que los inversores mundiales desean obtener rentabilidad de las dislocaciones del mercado a corto plazo. A fin de ilustrar los peligros de dicha especulación desmedida en los mercados no regulados, consideremos un relato apocalíptico de un mercado muy diferente. En 1974, en Bangladesh, se sugirió que, debido a las copiosas lluvias que habían caído durante la temporada de siembra, era posible que existiera una escasez de arroz en la temporada de cosecha, y el precio del arroz comenzó a subir. Los especuladores expertos en bienes comercializables se dieron cuenta de que obtendrían una buena rentabilidad del arroz que mantuvieran fuera de mercado. La cosecha real produjo abundante arroz, pero la interacción entre las expectativas del mercado y las manipulaciones del mercado por parte de los inversores en bienes comercializables generó una de las peores hambrunas del siglo XX, que causó aproximadamente un millón y medio de muertes relacionadas con el hambre. Esta hambruna no fue el resultado de una escasez real de alimentos. La colisión entre el mercado de bienes y el mercado de inversión especulativa causó tal aumento del precio del arroz que hizo que quedara fuera del alcance de las poblaciones locales, lo que dio como resultado que las familias sin tierras sufrieran una tasa de mortalidad tres veces más alta que las familias con tierras.

Tal vez la vivienda y el alimento sean aspectos demasiado importantes para ser administrados por los mercados no regulados. Quizá las políticas públicas deberían concentrarse en proteger una parte del mercado —y del público— de los estragos de la especulación. En este número especial antológico de Land Lines, Loren Berlin describe las medidas tomadas a fin de preservar la vivienda social en forma de viviendas prefabricadas y promover la accesibilidad permanente a dichas viviendas mediante la conversión de comunidades de viviendas prefabricadas en cooperativas de patrimonio limitado.

Los fideicomisos de suelo comunitario y las políticas inclusivas de vivienda también son formas efectivas de apartar a las viviendas sociales de la especulación, según lo demostró una investigación del Instituto Lincoln. Después de casi setenta años de medidas fallidas para lograr que los mercados privados suplan las necesidades de vivienda social de la población, tal vez sea el momento de desarrollar y exportar estos otros enfoques que se fundamentan en una comprensión más realista de la complejidaddel mercado de la vivienda y del mercado del capital.

Este artículo se publicó originalmente en el número de Land Lines de julio de 2015.