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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Actualmente se está llevando a cabo en La Habana, Cuba, un programa de estudio de aprovechamiento del suelo y de su valor para fines de facilitar la revitalización física y el desarrollo económico en Cuba. Participan en dicho estudio investigadores del Instituto Lincoln y del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC).
Durante la era soviética, la economía cubana estaba caracterizada por un modelo económico de decisiones tomadas “desde arriba”, en el cual los organismos estatales eran los principales actores de la economía y del desarrollo. La planificación era autocrática e inflexible; el comercio dependía principalmente de los países del bloque socialista; la capacidad financiera estaba centralizada en el presupuesto nacional; y no existía un sistema tributario. Las reformas legales, financieras y económicas puestas en marcha desde 1990 han ayudado a crear un entorno institucional conducente al aumento de la eficiencia económica y de la participación cubana en el mercado mundial (ver tabla 1).
Así y todo, la economía de Cuba sigue tropezando con enormes dificultades que han afectado seriamente la sustentación del estándar de vida de sus habitantes, la calidad de los servicios sociales y públicos, y los programas de desarrollo económico en general. Para citar un ejemplo, en 1995 el producto interior bruto (PIB) de la isla se había reducido a la mitad de su valor de 1989, mientras que la capacidad de importación había caído de manera precipitosa, desde unos US$ 8 mil millones a US$ 2 mil millones anuales.
Tabla 1: Resumen de las principales reformas
Apertura del mercado agropecuario a partir de mecanismos de oferta y demanda
El gobierno cubano ha tratado de promover el turismo como la fuente principal de generación rápida de esas divisas tan necesarias. Siendo una isla del mar Caribe, Cuba ofrece atracciones turísticas significativas que abarcan desde magníficas playas hasta el patrimonio arquitectónico del Centro Histórico de La Habana (declarado “Patrimonio de la Humanidad” por la UNESCO), así como otras áreas naturales, históricas y culturales ubicadas a lo largo y ancho del país. Sin embargo, para estimular la industria turística se precisan socios internacionales que emprendan el desarrollo de hoteles, tiendas, restaurantes y la ampliación del aeropuerto. El hecho de que la mayoría de las tierras disponibles para el desarrollo está en manos del Estado, es un elemento crítico de la estrategia cubana para atraer promotores y turistas extranjeros.
El plan gubernamental de poner en marcha su propia industria turística ha mostrado resultados alentadores. Por ejemplo, en el año 1967 la isla recibió a unos 2.000 visitantes, mientras que en 1998 fue visitada por más de 1,4 millones de turistas. Sólo durante los últimos cinco años, un grupo de inversionistas extranjeros ha aumentado sus operaciones en varios sectores económicos de Cuba, particularmente en el sector turístico. Como resultado, se han construido 2.000 nuevas habitaciones hoteleras en La Habana, con lo cual la capacidad total actual alcanza más de 10.700 habitaciones. A nivel nacional hay 31.600 habitaciones hoteleras, y se planea aumentar la capacidad a 40.000 en el transcurso de los próximos dos años. Aproximadamente el 80 por ciento de las nuevas construcciones cubanas están directa o indirectamente relacionadas con el sector turístico. Ciertos estimados indican que la tierra y los inmuebles estatales ya destinados a estos nuevos proyectos representan unos US$ 500 millones. Cabe destacar que este desarrollo se ha logrado en ausencia de un mercado formal del suelo.
Políticas orientadas al suelo para estimular el desarrollo
El suelo ha sido utilizado de varias maneras para incentivar el desarrollo y generar ingresos públicos. Primero que todo, el gobierno cubano lo ha utilizado como su contribución capital en asociaciones conjuntas con promotores internacionales. Por ejemplo, la empresa canadiense VanCuba Holdings, S.A. se asoció a medias con el gobierno cubano en un proyecto de construcción de once hoteles. La participación cubana del 50 % consiste en el aporte del suelo; por su parte, se espera que la compañía canadiense invierta US$ 400 millones. Similares operaciones conjuntas se han llevado a cabo con promotores canadienses, españoles, italianos e israelíes en proyectos variados, principalmente inmobiliarios y turísticos.
Dado que la principal contribución cubana a estas asociaciones internacionales es el suelo, es fundamental verificar que su valor financiero represente el 50 por ciento del capital social del proyecto. Cuando el valor monetario de la tierra aportada ha sido inferior al 50 por ciento, el socio extranjero frecuentemente ha desempeñado un papel crítico para ayudar a su contraparte cubana a solicitar crédito de bancos internacionales o instituciones financieras a fin de compensar la diferencia. Más recientemente, el crédito para asegurar el 50 por ciento de la participación cubana ha provenido directamente del Banco Central de Cuba (a bajas tasas de interés), en vez de entidades bancarias internacionales.
Un segundo mecanismo para estimular el desarrollo, cuyo uso va en aumento, son los arriendos de tierras (leasing) para proyectos comerciales y de oficinas. Esta modalidad cuenta con muchos adeptos puesto que la venta directa de la tierra estatal es posible únicamente en situaciones muy especiales. Los alquileres se negocian según el valor específico de la tierra, y se establecen por 25 años previo acuerdo de las partes negociantes. Además, es posible revisar los contratos de alquiler y prolongarlos por otros 25 años si las partes involucradas en las renegociaciones están de acuerdo sobre los nuevos criterios. Actualmente existen varios proyectos de este estilo con inversionistas extranjeros, y el área estimada de desarrollo en La Habana sobrepasa las 100 hectáreas.
Tercero, el gobierno cubano ha celebrado acuerdos de alquileres directos en tierras estatales en zonas francas que en algunos casos generan alta rentabilidad. Ya unas 120 empresas privadas extranjeras y públicas-privadas se han establecido en dos zonas comerciales de La Habana.
Tanto los arriendos como los alquileres directos del suelo del Estado son importantes fuentes de nuevos fondos que, a su vez, se inyectan en la economía local para mejorar la calidad de vida de las comunidades locales mediante la prestación de servicios sociales (educación y salud), el desarrollo de proyectos económicos, la modernización y ampliación de la infraestructura básica, y la generación de empleos. Como ejemplos del impacto positivo generado por estos ingresos para la ciudad y la comunidad figuran el nuevo Aeropuerto Internacional de La Habana, la creación y el mejoramiento de un sistema telefónico digital, y los proyectos del parque metropolitano en la región del río Almendares.
Otro mecanismo interesante de captura de la plusvalía resultante de las inversiones públicas, es el establecido por la Oficina del Historiador, la entidad pública encargada de promover, financiar y desarrollar el programa de revitalización de La Habana Vieja. Esta oficina ya comenzó a recaudar impuestos directos e indirectos que suman el 35 por ciento de los ingresos de empresas privadas no relacionadas con la Oficina, tales como hoteles, establecimientos comerciales y restaurantes que se han beneficiado de las labores de rehabilitación del distrito histórico. Tales ingresos externos, así como también las entradas generadas por proyectos iniciados por la oficina misma, se utilizan en una especie de fondo rotativo para financiar no sólo inversiones adicionales en el ambiente construido, sino también una variedad de programas sociales entre los que figuran viviendas, hogares para ancianos y actividades educativas y culturales en La Habana Vieja. En 1998 los ingresos totales de la Oficina sobrepasaron los US$ 40 millones, y excedieron de US$ 50 millones en 1999. El gobierno también está negociando otras clases de programas de generación de ingresos para capturar los incrementos del valor del suelo, con el fin de financiar la rehabilitación de las áreas del Paseo del Prado y Rampa en La Habana, así como el proyecto de desarrollo Boca de la Chorrera, en la boca del río Almendares.
Dificultades de aplicación
La aplicación de estas diferentes herramientas de captura de plusvalía no ha sido una tarea fácil. En lo que se refiere a los gravámenes indirectos y directos introducidos en La Habana Vieja, muchos dueños de negocios aducen que sus fuentes de ingresos no son resultado de las labores de mejoramiento de la Oficina del Historiador, y que por tanto no deberían estar obligados a pagar impuestos. Por ejemplo, la empresa petrolera cubana (CUPET) tiene su sede en un área valiosa en el corazón del centro histórico, pero no paga el impuesto. La compañía argumenta que sus fuentes de ingresos (es decir, sus instalaciones y redes de distribución) están situadas fuera del centro, y que por tal motivo no se benefician del proceso de remozamiento.
Los acuerdos de alquiler por 25 años ilustran otro problema que surge del dilema implicado por las “metas a corto plazo” frente a las “metas a largo plazo”, porque los acuerdos no incluyen una actualización periódica de pagos de alquiler. Por una parte, si los pagos se establecen sobre la base del valor y uso existente, las autoridades públicas corren el riesgo de perder considerables recursos financieros que podrían derivarse de estas inversiones y otros cambios en el valor del suelo a lo largo del período de alquiler de 25 años. Sin embargo, si las autoridades intentan capturar el esperado aumento del valor inmediatamente, tendrán dificultades para vender esos costosos proyectos a inversionistas cautelosos.
La falta de un adecuado sistema legal para el desarrollo de bienes raíces y préstamos hipotecarios en Cuba es un obstáculo principal para la puesta en práctica de todos estos instrumentos. Si bien ya existen borradores de nuevas propuestas de leyes inmobiliarias, aún no se han adoptado las leyes que se esperaban introducir el año pasado. Esta situación incierta e impredecible puede entorpecer la formación de sociedades comerciales serias, que por lo general requiere estabilidad, transparencia y visión a largo plazo. Además, esta falta de protección legal puede alejar a promotores de calidad que podrían tener la capacidad de realizar proyectos más sofisticados y de mayor envergadura. Como resultado, el gobierno cubano ha recibido menos propuestas sólidas y ha estado aceptando proyectos menores con promotores internacionales menos establecidos.
Estos proyectos menores son a veces problemáticos por varias razones. Primero que todo, frecuentemente se destinan a las zonas más deseables de La Habana, aun cuando no sean necesariamente apropiados para dichas zonas. Segundo, están obligados a depender de infraestructura existente, dado que no son lo suficientemente grandes como para aportar esa inversión adicional. Tercero, la calidad estética e incluso los servicios básicos de estos nuevos hoteles o apartamentos son algunas veces cuestionables. Dado que estas edificaciones afectan la imagen general de la ciudad, pueden hasta ejercer un efecto negativo y contribuir a la desvalorización de la zona.
Otro problema relacionado es la incertidumbre que deben afrontar los promotores al tratar con nuevas instituciones y políticas que se están negociando dentro del gobierno cubano al mismo tiempo que se están implementando en la calle. Mientras las políticas están siendo objeto de revisión, el gobierno ha introducido una moratoria para nuevos proyectos de desarrollo en ciertas áreas de La Habana y ha retrasado el proceso de negociación de bienes inmobiliarios en general. La inestabilidad y falta de confianza en los organismos y políticas gubernamentales pertinentes conllevan riesgos que desalientan a los inversionistas privados de proyectos comerciales o residenciales a largo plazo. Obviamente, ello perjudica los costos de desarrollo y las tasas de rentabilidad esperadas.
Finalmente, la ausencia de mercados formales dificulta efectuar avalúos del suelo y enturbia las transacciones. Los organismos gubernamentales involucrados en proyectos de desarrollo tienen dos opciones: 1) utilizar los precios administrativos para determinar el valor de alquileres o aportes financieros, aun cuando la base de estos precios puede no reflejar el valor real de los atributos del suelo; o bien, 2) negociar el precio con promotores extranjeros sobre la base de la dinámica de la región en particular. Ambas opciones están limitadas por la carencia de transacciones comerciales continuas e independientes sobre las cuales evaluar los precios reales.
Dilemas de la política del suelo
Si bien es cierto que Cuba ha hecho avances significativos, también es cierto que se está enfrentando a muchos problemas para utilizar la tierra de una manera eficaz para estimular el desarrollo y generar recursos financieros. Por ejemplo, muchos proyectos pequeños y “convenientes” pueden acelerar los desarrollos y la generación de ingresos, pero no tienen la capacidad de crear una visión más amplia para usos futuros del suelo y frecuentemente causan daños a la infraestructura histórica y al ambiente natural. Por otra parte, los proyectos mejores financiados y de más envergadura pueden crear tal visión y mejorar el ambiente, pero son mucho más difíciles de negociar y exigen más tiempo.
Más aún, los proyectos más grandes pueden requerir inversiones cuantiosas en la infraestructura básica dada la deficiente calidad de las condiciones existentes. El gobierno ha carecido de los recursos necesarios para apoyar estas inversiones, lo cual amenaza la sustentación de las nuevas intervenciones urbanas, y los proyectos pequeños no son capaces de afrontar tales cargas. Además, incluso si los proyectos grandes pueden financiar las inversiones en infraestructura, corren el riesgo de convertirse en enclaves exclusivos separados de la comunidad vecina al proporcionar la infraestructura sólo como parte de su propio proyecto. El problema que se plantea aquí es cómo financiar la infraestructura de una manera no excluyente a fin de alentar otros proyectos de desarrollo de menor escala. Para ello se están estudiando tres opciones que actualmente son objeto de un acalorado debate:
Otro aspecto del debate entre los expertos cubanos de planificación y desarrollo se refiere a las ventajas y desventajas de introducir mercados libres de tierras acompañados de un fuerte sistema tributario, en contraposición a seguir manteniendo el manejo público de la tierra estatal. Aquellos que abogan por la idea de introducir los mercados libres de tierras opinan que es un paso necesario al desarrollo, para que así Cuba pueda beneficiarse de los vínculos con la economía mundial y con diferentes clases de inversiones extranjeras. Estos expertos también defienden la idea de desarrollar mecanismos de captura de las plusvalías urbanas.
Por su parte, el grupo que defiende la continuación del sistema actual señala el éxito cubano en aspectos tales como la reducción de la segregación espacial, el equilibrio de los servicios sociales y urbanos, la conservación del patrimonio histórico y otros valores patrimoniales de la ciudad, y la reservación de suficiente tierra para los proyectos de desarrollos futuros. También apunta a la reciente experiencia latinoamericana con los mercados libres, que han redundado en mayor segregación entre ricos y pobres, falta de servicios sociales en las zonas pobres de las ciudades, y aumentos de la violencia urbana, la especulación, y los problemas ambientales.
En resumen, la agenda cubana de desarrollo de suelo tiene dos prioridades: establecer un sistema legal con parámetros claros, e introducir mecanismos rigurosos y transparentes para efectuar los avalúos de inmuebles y suelos. Además, la diversificación de los socios cubanos disponibles para participar en proyectos de desarrollo internacionales ayudará a establecer criterios para una perspectiva de planificación a largo plazo que alentará la realización de proyectos de infraestructura de gran escala y la provisión continua de beneficios a la comunidad. En realidad, todos estos asuntos e inquietudes no son muy diferentes a los desafíos que enfrentan otros países en vías de desarrollo en lo que se refiere a las políticas del suelo. El continuado estudio del valor de la tierra como un instrumento de desarrollo en Cuba ofrece lecciones importantes para investigadores y funcionarios públicos de toda América Latina.
Ricardo Núñez es investigador del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC) en La Habana, Cuba. H. James Brown es Presidente y Jefe ejecutivo del Instituto Lincoln, y Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. También contribuyó a este artículo Laura Mullahy, asistente de investigación del Programa para América Latina y el Caribe.
En la Web
En la página Web del Instituto Lincoln, www.lincolninst.edu, hay artículos relacionados sobre Cuba, los cuales están disponibles para bajarlos sin costo alguno.
“Participatory Planning and Preservation in Havana: Q & A with Mario Coyula”. Land Lines 9:4 (julio de 1997). (Sólo en inglés.)
Ricardo Núñez. “El suelo urbano como factor de inclusión económica y social: La experiencia de La Habana.” Artículo. 1999. (Sólo en español.)
Ricardo Núñez. “La ciudad de La Habana: Prácticas y perspectivas de captura de plusvalía urbana.” Artículo. 1999. (En inglés y en español.)
Ricardo Núñez y Carlos García Pleyán. “La regeneración en La Habana Vieja: ¿Un modelo de gestión que moviliza las plusvalías urbanas?”. Artículo. 1999. (En inglés y en español.)
Peter Pollock. “Exploring Cuba’s Urban and Environmental Heritage.” Land Lines 10:5 (septiembre de 1998). (Sólo en inglés)
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From the earliest days of the Republic, civic boosters have prodded American governments to develop large-scale physical facilities—mega-projects, we label them—ranging from canals and railroads in the nineteenth century to rail transit systems and convention centers today. Until the mid-twentieth century, such projects tended to involve modest public expenditures by contemporary standards and they rarely caused significant disruption of the existing urban fabric.
This pattern altered abruptly in the 1950s and early 1960s. Central city economies had, with rare exceptions, stagnated through the Great Depression and World War II, and they continued to do so in the early postwar years. Local business and political leaders concluded that if central cities—particularly those developed prior to the auto age—were ever to thrive again, they would require major surgery. Specifically, they needed to clear slums to provide large downtown sites for redeveloped office districts; to facilitate high-speed automotive movement between suburban and central city locations; and to provide larger airfields with attractive terminals for the nascent commercial aviation industry.
Recognizing that they could not finance these expensive projects with locally generated funds, urban leaders campaigned aggressively for federal assistance, and they were successful in obtaining considerable amounts of funding. We attribute their success mainly to the following factors: (1) public confidence in government was unusually high in the postwar period; (2) business leaders generally accepted the need for government activism to sustain prosperity; and (3) although cities lacked the political clout to secure expensive programs on their own, they were able to participate in much broader coalitions—most notably, those focused on housing (which expanded to include urban renewal) and highways. Urban aviation advocates were less successful, but as aviation traffic boomed they were able to fund new airports and expand old ones by relying primarily on revenues from landing fees and terminal leases.
During the late 1950s and the 1960s these efforts combined to produce an unprecedented wave of urban public investment. While often successful on their own terms, these projects tended to be highly disruptive as well, destroying in particular vast amounts of low-income housing and urban parkland. Project advocates maintained that the public should accept such impacts to advance the greater good. Robert Moses, New York’s famed master builder, never tired of citing a French proverb: “You can’t make an omelet without breaking eggs” (Caro 1974).
During the late 1960s and early 1970s, however, neighborhood activists allied with those involved in the emerging environmental movement against the full panoply of mega-project programs that had come into being during the 1950s. They succeeded not just in blocking large numbers of planned expressways, renewal schemes and airport projects, but also in securing the adoption of numerous statutes, regulations and judicial doctrines, thus strengthening the hands of critics in urban development controversies. For a time it seemed to most observers that the era of mega-project investment in cities was over.
“Do No Harm” Planning
The forces committed to mega-projects have proven highly resilient and adaptive, however. While the character of such investment has changed dramatically since the 1970s, its volume has remained high. Nevertheless, mega-project advocates have had to work within new constraints; they have had to learn the art of making omelets without leaving a residue of broken eggs. We label this art, as exercised in the domain of urban land use, “do no harm” planning. Its essential components are the selection, siting and design of projects to minimize disruptive side effects, and the aggressive mitigation of any harmful impacts that cannot be avoided entirely. Most obviously, governments have ceased clearing slums and building expressways through developed neighborhoods, and only one major new passenger airport—in Denver—has been constructed since the early 1970s.
Public investment in facilities such as rail transit systems, festival retail markets, sports stadiums and arenas, and convention centers has surged. Within the transportation sector, moreover, investment priorities have shifted toward the reconstruction of existing highways, new construction on suburban fringes and airport terminals rather than runway improvements. The great advantage of such projects is that they are relatively easy to site either at some distance from existing development or in older commercial districts that have few preservationist defenders.
Where cities and states have gone forward with major highway and airport projects, they have taken extraordinary steps to minimize social and environmental impacts. The new Denver airport, for example, is on a previously rural 53-square-mile site 25 miles east of downtown. Its location and scale were determined primarily by two considerations: land assembly without the disruption of existing residential enclaves; and future airport operation without significant noise impacts overflowing the airport boundary. Boston’s $14.6 billion Central Artery/Tunnel project, known colloquially as “The Big Dig,” appears very different, in that it is located in the heart of downtown, but it is virtually identical in its do no harm planning orientation. It is almost entirely underground as it passes close to built-up areas (replacing a previous elevated roadway); it has been threaded into the urban fabric without the taking of a single home; and it will add significantly to the city’s parkland.
Common Themes
In addition to do no harm planning, our review of mega-projects built over the past two decades identified the following themes as particularly salient.
Business Support
While insufficient by itself, strong business support has generally been an indispensable condition for mega-project development. Within the business community, leadership has almost invariably come from enterprises with deep local roots, particularly in real estate ownership, development and finance. The strongest supporters of Denver’s new airport, for example, were those who owned property with commercial development potential near the new site; downtown businesses concerned that the city’s existing airport was too small to allow for the region’s continued development; and the banks and financial service firms that had lent money to many of the city’s property owners and developers. Similarly, the most active and effective support group for Boston’s Big Dig has been the Artery Business Committee, a coalition of those who own major buildings adjacent to the artery’s corridor and several major employers with historic roots in downtown Boston.
Public Entrepreneurs
In addition to well-mobilized constituencies, aggressive, deft government officials have been indispensable to the success of recent mega-project proposals. Indeed, it was frequently they who originated project ideas and first sparked the formation of supportive coalitions. Even when others initiated, they commonly took the lead in crafting strategies, tactics and plans; in lobbying for state and federal aid; in securing other types of needed legislation and regulatory approvals; and in dealing with project critics.
Though business groups initiated some projects, they seemed more frequently to “invest” in proposals originated by public entrepreneurs. The business constituents were by no means easy marks, of course. Like venture capitalists in the private sector, they considered a great many ideas brought to them by public entrepreneurs (and others), but invested only in those few that looked particularly good for their enterprises, were to be carried out mainly or entirely at public expense, and had a reasonable chance of securing the myriad approvals required.
Illustratively, Boston’s Big Dig was conceived by Fred Salvucci, a transportation engineer who had become active in battles against planned highway and airport projects during the 1960s and then served as transportation secretary for twelve years under Governor Michael Dukakis. During the first Dukakis administration (1975–1979) the main constituencies for a new harbor tunnel (business) and for depressing the central artery (neighborhood and environmental groups) were at loggerheads. While temporarily out of office from 1979 to 1983, however, Salvucci concluded that the politically feasible strategy might be to marry these projects, while also relocating the tunnel to an alignment far from a neighborhood that it had historically threatened. This strategy in fact resolved the local controversy, and prepared the way for a successful campaign for massive federal aid, led again by Salvucci with critical business support.
Denver Mayor Federico Peña broke a similar type of logjam that had persisted for years over whether to expand Denver’s existing Stapleton Airport or build a new facility on a large site outside the city’s borders. Concluding that the obstacles, both political and environmental, to expanding Stapleton were insuperable, but that city ownership and operation of any new airport remained a critical objective, he negotiated successfully with adjacent Adams County for a massive land annexation. To achieve this objective, he accepted conditions protecting county residents from significant airport noise and guaranteeing Adams County most of the tax benefits that would flow from economic development around the new airport. With local agreements in hand he, like Salvucci, then led a successful campaign for special federal assistance.
Mitigation
Do no harm plans avoid substantial neighborhood and environmental disruption but it is impossible to build a mega-project with no negative side effects. The commitment of do no harm planning is to ameliorate such impacts as much as possible, and to offset them with compensatory benefits when full direct mitigation cannot be achieved. The boundary between mitigating harm and providing net benefits to protesting groups is often indistinct, however, so the norm of mitigation provides leverage as well for skilled activists whose demands are at times tangential to the mega-projects whose budgets they seek to tap. Mega-project champions in turn reflected on the fate of such projects as New York City’s proposed Westway, which failed because of what seemed at first a minor legal challenge. They were deathly afraid of litigation and were frequently willing to make very expensive concessions in return for agreements by critics not to sue.
During permitting for the Big Dig, for example, Boston’s Conservation Law Foundation (CLF), a group whose signature strategy was litigation for environmental purposes, threatened to sue unless the state committed to accompany the highway project with a multi-billion dollar set of rail transit investments, mainly for expansion. CLF’s rationale was that the transit projects would prevent the new road from filling up with traffic, which in turn would generate more air pollution. Modeling done for the project (as well as data from other regions) showed that the Big Dig would not in fact have significant air pollution effects, and that investing in rail transit extensions would be a particularly inefficient way to offset pollution effects if they did occur. Nonetheless, both Democratic and Republican state administrations acquiesced to CLF’s demands because they did not want to risk litigation, which at the very least threatened project delays and might also have imperiled the breadth of local consensus in support of the Big Dig.
Bottom-up Federalism
A naïve observer of American politics might assume that the federal government distributes grants to achieve national goals. In fact, however, the grantor-grantee relationship is usually much more complicated than that. Recipient jurisdictions are typically active participants in the coalitions that bring new programs into being and provide them with critical support each budget season. The programs of aid for mega-project investment that we examined were all distinguished more by their openness to local initiative than their sharp definition of national purpose. If grantee jurisdictions had a great deal of influence collectively on program structure, moreover, they had even more when it came to projects, and they were able to exercise it individually.
Every project we studied was initiated by subnational officials and interest groups, and it was they who took the lead at every stage in the decision process. While limited in their discretion by federal program rules, they were alert as well to opportunities for securing waivers, statutory amendments and add-on funds, with the assistance of their congressional delegations. Stated another way, when federal aims are diffuse and weakly defended, principal-agent theory (as applied to the intergovernmental system) needs to be read bottom-up rather than top-down.
High and Rising Costs
Do no harm designs and related mitigation agreements have tended to produce projects that are vastly more expensive than their historic predecessors. According to Brian Taylor (1995), the average cost per centerline mile of urban freeways rose by more than 600 percent in real terms from the 1960s to the 1980s, and costs were even more extreme in some of the mega-projects we examined. Whereas Taylor found that urban freeways cost on average about $54 million per centerline mile (in 2002 dollars) in the 1980s, for example, the Big Dig cost $1.9 billion per centerline mile. Judith Grant Long (2002) reports in a similar vein that the average cost of new stadiums and arenas more than quadrupled in real terms from the 1950s to the 1990s, and we have calculated that light rail development costs increased by nearly two-fifths from the 1980s to the 1990s.
Both older and more recent projects have been marked by a consistent pattern of substantial cost increases between authorization and completion. The projected cost of Boston’s Big Dig, for example, has roughly tripled in real terms since its approval by Congress as an interstate highway project in 1987. The cost of Denver International Airport more than doubled from the late 1980s, when it received voter approval and its federal funding commitments, to its completion six years later.
While a full study of this issue was beyond the scope of our work, we judge that the consistent pattern of underestimation has two primary causes. First, project advocates have very strong incentives to estimate optimistically as they seek political commitments of support. Second, mega-projects are often so complex—both technically and in terms of the mitigation agreements that will often prove necessary to keep them on track—that early cost estimates are typically little more than guesses within very broad ranges.
Locally Painless Project Funding
The hallmark of successful mega-project financing is that projects should appear costless, or nearly so, to the great majority of local voters. The easiest way to achieve this result is to rely on funding from higher-level governments. Where such aid is unavailable or insufficient, the challenge is to identify other sources of revenue to which local voters are generally insensitive—which means, above all, avoiding local property and income taxes and spreading the burden beyond host city residents.
This challenge became increasingly salient after 1970 with rising antitax sentiment, the end of federal renewal aid, and the surge in capital spending for such facilities as stadiums, arenas and convention centers, for which federal aid was only rarely available. In the growing domain of mass transit, moreover, federal matching ratios have tended to decline since 1980.
The revenue strategies adopted to deal with these challenges have been varied and ingenious. New terminals and runways at major airports have been funded largely by increased landing fees, lease payments, and (since the early 1990s) ticket surcharges authorized by the federal government but imposed locally. Stadiums, arenas and convention centers are commonly funded by taxes that fall mainly on nonresidents, such as taxes on hotel rooms, car rentals and restaurant bills. Where broad-based taxes have been unavoidable, the preferred method has been incremental add-ons to sales taxes, which typically require voter approval. Voters have often said no, but sales tax increases provide large amounts of revenue when they are adopted—and when they are not, project advocates routinely come back with revised plans. In Los Angeles and Seattle, for example, transit advocates responded to referendum defeats by scaling back their rail plans and allocating some of the projected revenue to bus service and local road improvements.
Looking to the Future
Almost two decades ago, when New York City’s ambitious Westway project died even though its backers had helped pioneer the do no harm planning and design paradigm, then-Senator Daniel Patrick Moynihan wondered whether it had become so difficult to build public projects that “Central Park could not conceivably be built today” (Finder 1985). Recent history suggests, however, that the mega-project impulse remains strong. The pertinent question is not whether the U.S. political system can still generate mega-projects but whether the projects that go forward are typically worth their costs to taxpayers.
In general, economists are skeptical about the cost-effectiveness of the most prominent mega-projects, from the Big Dig to the scores of rail transit systems, professional sports facilities and convention centers, built over the past 25 years. Project advocates invariably retort that the economists miss intangible project benefits such as fostering community pride and (in the case of transit, particularly) strengthening the likelihood of smart growth practices in new development. The national coalitions in support of highway and airport improvements, which economists tend to rate more favorably than other types of projects, have argued vociferously that current environmental rules and opportunities for critics to litigate are too onerous and should be relaxed.
There is no easy resolution of these issues because they involve tradeoffs between important, deeply held values. However, our review of a half-century of public works projects in urban areas has left us with three clear impressions. First, states and localities should be required to bear half or more of the cost of projects they undertake, because great windfalls of earmarked money from higher levels of government tend to overwhelm serious local deliberation. Second, strong environmental regulation helps ensure that local pro-growth coalitions do not leave fouled environments or devastated neighborhoods in their wake. Finally, while referenda are in general a flawed instrument of policy making, the evidence seems to suggest that the requirement of voter approval for major local projects tends to have a salutary effect on the bargaining between business groups that stand to benefit financially from the proposed investments and the more general interests of local taxpayers and residents.
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Alan Altshuler and David Luberoff are the coauthors of Mega-Projects: The Changing Politics of Urban Public Investment. Altshuler is the Stanton Professor of Urban Policy at the Kennedy School of Government and the Graduate School of Design (GSD) at Harvard University, and director of the Kennedy School’s Taubman Center for State and Local Government. Luberoff is the Taubman Center’s associate director and an adjunct lecturer at GSD.
References
Caro, Robert A. 1974. The power broker: Robert Moses and the fall of New York. New York: Alfred A. Knopf.
Finder, Alan. 1985. Westway: A road that was paved with mixed intentions, losing confidence and opportunities. New York Times, September 22, sec. 4, 6.
Long, Judith Grant. 2002. Full count: The real cost of pubic funding for major league sports facilities and why some cities pay more to play. Ph.D. dissertation, Harvard University.
Taylor, Brian. 1995. Public perceptions, fiscal realities, and freeway planning: The California case.
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Past trends will not foretell the future, but charting how state and local finances weathered the 2001 recession suggests viable ways to navigate going forward. Lacking the deficit finance ability of the federal government, states and localities must set a spending course based on anticipated taxes and revenues. An unexpected crisis-like the stock bubble burst at the beginning of this century and the subsequent economic slowdown-that throws budgets into fiscal chaos requires such unpopular bailouts as tax increases or cuts in services and welfare. Did that happen?
Participants at a Lincoln Institute-sponsored conference in March 2007 gathered at the Urban Institute in Washington DC, to discuss the recession and share findings on how states and localities determined various actions and policies to address its impacts. This conference, titled “State and Local Finances after the Storm: Is Smooth Sailing Ahead?”, was also hosted by the Urban Institute-Brookings Institution Tax Policy Center, and by the Kellogg School of Management and the Institute for Policy Research, both at Northwestern University.
