SHARE
Until recently, a foreclosure on an owner-occupied home in the United States was a relatively rare event. According to data from the Mortgage Bankers Association (MBA), foreclosure proceedings were initiated on approximately 0.3 percent of all owner-occupied housing units with a mortgage in each quarter from 1979:Q1 through 2006:Q2 (figure 1). Since mid-year 2006, foreclosure proceedings have more than tripled and now occur at the rate of at least 1 percent per quarter.
To place these percentages in context, in the 27 ⅟2 year period between 1979 and mid-2006, a cumulative total of 7.5 million foreclosure proceedings had been initiated at a rate of 275,000 per year. In the 3 ⅟2 year period between mid-2006 and year-end 2009, 6 million foreclosure proceedings had been initiated, at a rate of 1.7 million per year, a more than six-fold increase. The conditions for high foreclosure rates are in place for at least the next two years, suggesting that another 4 to 5 million owner-occupied homes will enter into foreclosure in 2010 and 2011.
What is a Foreclosure?
A house is seized by a mortgage lender in a foreclosure proceeding after three steps have occurred. First, the homeowner fails to make contractually obligated mortgage payments, a condition commonly known as default. If homeowners fail to make one or two monthly payments, they are known as 30- and 60-days delinquent, respectively. In many of these cases, the homeowner “self-cures” by making the missed payment(s) in full and paying an additional (contractually pre-specified) penalty. A homeowner who misses three consecutive monthly payments is known as 90-days delinquent, and the probability increases that the house will end up in foreclosure (Tanta 2007).
In the second step, the lender initiates foreclosure proceedings. This process varies by state and can take between 6 and 18 months to complete. In the third and final step, the court system assigns the ownership of the house back to the mortgage lender. In some states, after a foreclosure occurs lenders may try to obtain a “deficiency judgment,” which implies that the foreclosed homeowner must compensate the lender in an amount equal to the difference between the value of the house after the foreclosure and the outstanding loan balance of the mortgage (Ghent and Kudlyak 2009).
What Factors Lead to Foreclosure?
We learn about the root causes of foreclosure by first exploring how foreclosure rates vary across places and over time. Figure 2 shows a graph of 90-day delinquency rates by state in the second quarter of 2009, when the 90-day delinquent rate ranged from 1 percent to 6.5 percent. Two variables explain almost three-quarters of the cross-sectional variation in delinquency rates across states: (1) the statewide unemployment rate in August 2009; and (2) the percentage change in house prices over the three-year period from 2006:Q2 to 2009:Q2.
Table 1 shows the highest and lowest five states in terms of foreclosure rates in 2009:Q2. The states with the steepest declines in house prices and highest unemployment rates have the highest percentage of seriously delinquent borrowers. The two states with the most disparate outcomes are Nevada and North Dakota. In Nevada, house prices fell almost 50 percent; the unemployment rate was 13.2 percent in August 2009; and the 90-day delinquency rate on mortgages was 6.5 percent. In North Dakota, homes appreciated by almost 11 percent; the unemployment rate was a low 4.3 percent; and the 90-day delinquency rate on mortgages was only 1.0 percent.
Figure 3 shows the time-series patterns of the nationwide 90-day delinquency rate, the national unemployment rate less 4 percent, and an index of commonly tracked house prices known as the Case-Shiller-Weiss (CSW) index. The vertical line on the graph at 2006:Q2 marks the height of the housing boom. Over the 2006:Q2–2007:Q4 period, nationwide 90-day delinquency rates started rising after house prices started to decline, despite relatively stable unemployment rates. During the recession, unemployment increased, house prices continued to fall, and the 90-day delinquency rate rose dramatically.
Both figures 2 and 3 suggest that foreclosures are associated with two “triggers”—falling house prices and rising unemployment rates. The double-trigger theory of foreclosures posits that the potential for a foreclosure is highest when (1) a homeowner is “under water,” meaning the house is worth less than the outstanding loan balance of the mortgage (plus any applicable fees); and (2) the homeowner experiences a significant disruption to income, such as unemployment, divorce, or a health event. In addition to the aggregated state-level and nationwide data shown here, the double-trigger theory of foreclosures has been shown to fit foreclosure patterns in loan-level data sets as well (Foote, Gerardi, and Willen 2010).
The double-trigger theory suggests that being under water is a necessary condition for a foreclosure, because it means the homeowner cannot sell the house unless he or she is willing to write the mortgage holder a check at closing to make up the difference of the value of the house and the outstanding loan balance of the mortgage. Recent estimates by the First American Core Logic company suggest that more than 10.5 million properties—20 percent of all residential properties with mortgages—are currently under water; many of them were purchased between 2005 and 2007.
Figure 4 shows that house prices have declined by 40 percent in nominal terms (50 percent after accounting for overall consumer price inflation) from the peak of the housing market in 2006:Q2 through the end of 2009. Standard underwriting calls for a homeowner to make a 20 percent down payment on a house. Given the decline in house prices, homeowners who bought at the peak of the market using a standard down payment are still approximately 33 percent under water. For example, if a homeowner buys a house for $100,000 with an $80,000 mortgage at origination and it then loses 40 percent of value, it is worth only $60,000. The house is now 33 percent under water ($80,000 – $60,000) / $60,000.
Most economists believe that being under water is not a sufficient condition to lead to a foreclosure, although there is some debate on this issue (Goodman et al. 2009; Foote et al. 2010). As long as the house value is not too far below the outstanding loan balance of the mortgage, there is a nontrivial probability that the house will appreciate such that its price will be greater than the mortgage in a reasonable amount of time, and this probability has value called “option value.” Given this value, and given that foreclosure is costly for homeowners, economic theory suggests that many homeowners who are under water should not “optimally” default on their mortgage. In many cases, the available data support this prediction.
Once a homeowner is under water, however, the data suggest that an additional shock to a homeowner’s income strongly increases the odds of foreclosure. Consider the experience of a homeowner who is under water and suddenly loses his or her main source of income due to unemployment or illness. In this case, the house is worth less than the mortgage, so the owner cannot sell or pull equity from the house. Furthermore, the homeowner has reduced income, so after depleting savings cannot make the mortgage payment in full.
To illustrate the quantitative relevance of this point, table 2 shows state-level maximum unemployment benefits (UI) and average mortgage payments for the set of ten states shown in table 1. In many states, UI benefits are not large enough for a one-income family to make a full mortgage payment. In all states, the average mortgage payment consumes a sizeable percentage of monthly UI benefits, leaving little income for food, transportation, clothing, health care, and other essentials.
Should Foreclosures Be Prevented?
A foreclosure seems like a simple transfer of an asset (the house) from the current equity holder (the borrower) to the current debt holder (the mortgage holder), which occurs whenever the borrower defaults on a mortgage obligation. If a foreclosure is just a simple transfer of assets across agents in the economy, then a case can be made that society should not care about foreclosures, the same way that normal people typically do not care how many electric guitars trade hands on eBay in any given month.
However, a case can be made that foreclosures are an undesirable outcome for society in some cases. Many economists think that foreclosures have externalities, meaning people not directly involved in the foreclosure process bear costs every time a house enters foreclosure. For example, foreclosures are estimated to reduce the resale value of nearby homes (Lin, Rosenblatt, and Yao 2007). In addition, foreclosures are associated with other costs that may be socially undesirable, such as the well-being of children (Kingsley, Smith, and Price 2009).
Has the Government Prevented Foreclosures?
Since 2007, the federal government has established initiatives and put into place a set of policies to try to reduce foreclosures. One of the first major initiatives, called Hope for Homeowners, was established in the spring of 2008. This program tried to address the first trigger directly to reduce the number of homeowners who were under water by encouraging institutions and investors holding mortgages to “write down” principal on those mortgages until homeowners were no longer under water. Participation in the program by mortgage holders was voluntary, and the program was structured in such a way that few mortgage holders participated (Cordell et al. 2009). For example, only one person received assistance in the first six months of the program’s launch (Arnold 2009).
In February 2009, the Obama administration announced another major initiative to reduce foreclosures, the Home Affordable Modification Program (HAMP) program, funded with $73 billion of TARP money. Implicit in the HAMP program is the notion that delinquencies and foreclosures have occurred because mortgages underwritten during the housing boom were often exotic, expensive, and ultimately unaffordable.
Until recently, HAMP’s solution to reduce foreclosures was to modify the terms of these mortgages (by reducing the interest rate, extending the amortization period, and offering some forbearance) for the purposes of making the mortgage “affordable,” meaning the mortgage payment would not exceed 31 percent of the borrower’s income after the mortgage was modified. As originally written, the HAMP program did not require the mortgage lender to reduce any of the borrower’s mortgage balance, and many unemployed did not qualify to receive a mortgage modification.
Figure 5 shows data from the Mortgage Bankers Association on 90-day delinquency rates for subprime adjustable-rate mortgages and prime fixed-rate mortgages over the 1998–2009 period. It is clear that subprime adjustable-rate mortgages are much more likely to be seriously delinquent than prime fixed-rate mortgages. These data might help explain why policy makers crafting the HAMP program have, until recently, focused on refinancing people out of exotic or expensive mortgages and into more conventional or less expensive mortgages as a method of reducing aggregate foreclosure rates.
These policy makers might have presumed that refinancing people from mortgages associated with high default rates to mortgages associated with low default rates would, by construction, reduce the overall default rate on all mortgages. There are two problems with this logic. First, people most likely to default are least likely to get a prime mortgage. This implies the mortgage choice at origination may be indicative of the underlying default risk of the borrower. In other words, defaults of subprime mortgages are high because, in some cases, subprime mortgage borrowers had high default risk and could only get a subprime mortgage.
Second, and more important, the recent data suggest that the majority of mortgages currently in default are not subprime mortgages (table 3). Given the current situation, it seems that a program designed to reduce foreclosures in the aggregate should focus on the inherent reasons that households with good mortgages or good credit are defaulting: the double-trigger theory.
Will We Have More Foreclosures?
Both foreclosure triggers are still in place. Unemployment rates are high, and the Congressional Budget Office (2010) is forecasting the national unemployment rate will remain above 9.0 percent in both 2010 and 2011. And, many homeowners are still under water. Assuming that house prices and housing rents will increase at the same rate over the next few years—not an unreasonable assumption given the behavior of historical rent and price data prior to 1996 (Davis, Lehnert, and Martin 2008)—then house prices should be expected to rise in nominal terms by somewhere between 1 and 2.5 percent per year for the next two years. Given the slow expected pace of house-price growth, many homes now under water will continue to be under water in two years.
Against this gloomy backdrop, Congress and the Obama administration have taken steps recently to prevent more foreclosures. First, on March 26, the administration revised the HAMP program so that the recently unemployed will be offered between three and six months of payment reductions (forbearance). This adjustment to HAMP is in line with the recommendations of a well-known plan to reduce foreclosures, written by economists at the Federal Reserve Board and the Federal Reserve Bank of Boston, commonly called the Boston Fed plan (Foote et al. 2009). It is also similar to an existing plan in the State of Pennsylvania that makes loans to unemployed homeowners to enable them to pay their mortgage, called HEMAP. In addition, mortgage investors will be subsidized by the HAMP program for writing down principal when borrowers are under water.
Second, the Obama administration has set up a “Hardest-Hit” fund distributing $2.1 billion to state housing finance agencies in ten states with severe house price decline and high unemployment rates. The state agencies are free to design programs to reduce foreclosures, subject to some guidelines (Housing Finance Agency 2010).
My colleagues and I have worked on foreclosure relief policy and are hopeful these new initiatives—the modification to HAMP and the Hardest-Hit fund—might significantly reduce foreclosure activity over the next few years.
About the Author
Morris A. Davis is an associate professor in the department of real estate and urban land economics at the University of Wisconsin School of Business, and a fellow at the Lincoln Institute of Land Policy. He was one of the authors of the Wisconsin Unemployment and Foreclosure Relief Plan, which was designed to reduce foreclosure activity of the unemployed. He also maintains and updates the Lincoln Institute Web site database on Land and Property Values in the U.S. (http://www.lincolninst.edu/subcenters/land-values).
Acknowledgments
I have benefited greatly from conversations, help, and advice from Chris Foote, Jeff Fuhrer, Kris Gerardi, Eileen Mauskopf, François Ortalo-Magné, Erwan Quintin, Steve Malpezzi, and Paul Willen. All mistakes and errors are my own.
References
Arnold, Chris. 2009. Investors support overhauling homeowner program. NPR broadcast, April 16. www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=103148855
Congressional Budget Office. 2010. Current Budget Projections: Selected Tables from CBO’s Budget and Economic Outlook, Table E-1 (January). www.cbo.gov/ftpdocs/108xx/doc10871/economicprojections.pdf
Cordell, Larry, Karen Dynan, Andreas Lehnert, Eileen Mauskopf, and Nellie Liang. 2009. The incentives of mortgage servicers: Myths and realities. Uniform Commerical Code Law Journal 41: 347–374.
Davis, Morris A., Andreas Lehnert, and Robert F. Martin. 2008. The rent-price ratio for the aggregate stock of owner-occupied housing. Review of Income and Wealth 54(2): 279–284.
Foote, Christopher, Jeff Fuhrer, Eileen Mauskopf, and Paul Willen. 2009. A proposal to help distressed homeowners: A government payment-sharing plan. Public Policy Brief No. 09-1. Boston: Federal Reserve Bank of Boston. www.bos.frb.org/economic/ppb/2009/ppb091.htm.
Foote, Christopher, Kristopher Gerardi, Lorenz Goette, and Paul Willen. 2010. Reducing foreclosures: No easy answers. NBER Macroeconomics Annual 24(1): 89–138.
Foote, Christopher, Kristopher Gerardi, and Paul Willen. 2010. Should modifications ‘re-equify’ borrowers? A look at the data. Real Estate Research Blog, March 2. http://realestateresearch.frbatlanta.org/rer/2010/03/should-modifications-reequify-borrowers-a-look-at-the-data.html#more
Ghent, Andra C., and Marianna Kudlyak. 2009. Recourse and residential mortgage default: Theory and evidence from U.S. states. Working Paper No. 09-10. Richmond, VA: Federal Reserve Bank of Richmond.
Goodman, Laurie, Roger Ashworth, Brian Landy, and Ke Yin. 2009. Negative equity trumps unemployment in predicting defaults. Amherst Mortgage Insight, November 23: 1–8.
Housing Finance Agency. 2010. Innovation Fund for the Hardest-Hit Housing Markets (HFA Hardest-Hit Fund): Frequently asked questions, March 5. http://makinghomeaffordable.gov/docs/HFA%20FAQ%20–%20030510%20FINAL%20%28Clean%29.pdf
Kingsley, G. Thomas, Robin E. Smith, and David Price. 2009. The impacts of foreclosures on families and communities. Washington, DC: The Urban Institute.
Lin, Zhenguo, Eric Rosenblatt, and Vincent W. Yao. 2007. Spillover effects of foreclosures on neighborhood property values. The Journal of Real Estate Finance and Economics 38(4): 387–407.
Tanta. 2007. Delinquencies and defaults for ubernerds. Calculated Risk Blog, July 6. www.calculatedriskblog.com/2007/07/delinquencies-and-defaults-for.html
SHARE
Karl E. Case is professor of economics emeritus at Wellesley College, where he held the Katherine Coman and A. Barton Hepburn Chair in Economics and taught for 34 years. He is currently a senior fellow at the Joint Center for Housing Studies at Harvard University.
Professor Case is also a founding partner in the real estate research firm, Fiserv Case Shiller Weiss, Inc., and serves as a member of the Board of Directors of the Depositors Insurance Fund of Massachusetts. He is a member of the Standard and Poors Index Advisory Committee, the Academic Advisory Board of the Federal Reserve Bank of Boston, and the Board of Advisors of the Rappaport Institute for Greater Boston at Harvard University. He has served as a member of the boards of directors of the Mortgage Guaranty Insurance Corporation (MGIC), Century Bank, Lincoln Institute of Land Policy, and the American Real Estate and Urban Economics Association. He was also an associate editor of the Journal of Economic Perspectives and the Journal of Economics Education.
After receiving his B.A. from Miami University in Ohio in 1968, he spent three years on active duty in the Army and received his Ph.D. in economics from Harvard University in 1976. His research has been in the areas of real estate, housing, and public finance. He is author or coauthor of five books including Principles of Economics, Economics and Tax Policy, and Property Taxation: The Need for Reform, and he has published numerous articles in professional journals. Principles of Economics, a basic text coauthored with Ray C. Fair and Sharon Oster, is in its tenth edition.
Land Lines: How did you become involved with the Lincoln Institute of Land Policy?
Chip Case: I learned about the Lincoln Institute in the 1970s, when it was sponsoring conferences for the Taxation Resources and Economic Development (TRED) Committee. I had written my dissertation on property taxes and had been invited to attend one of those conferences. In the fall of 1980, I began my first sabbatical year from Wellesley College and needed a way to fund my research. I arranged a meeting with Arlo Woolery, who was executive director of the Institute at the time, and he agreed to support my work.
My relationship with the Lincoln Institute has continued over the four decades since then. I was on the Board of Directors in the mid-1990s and on the executive search committees for H. James Brown, the former president of the Lincoln Institute, and Gregory K. Ingram, the current president and CEO. I taught at many Institute-sponsored programs with the Land Reform Training Institute (now the International Center for Land Policy Studies and Training) in Taiwan for 15 years, and have participated in programs in Cuba and China multiple times as well.
Much of my research is in the spirit of what the Institute is about, and I continue to make regular presentations at various conferences and seminars. I was especially pleased to be involved with a conference on “Housing and the Built Environment: Access, Finance, Policy,” held in Cambridge in December 2007. The Institute later published the papers and commentaries as “Essays in honor of Karl E. Case” in a volume titled Housing Markets and the Economy: Risk, Regulation, and Policy, edited by Edward L. Glaeser and John M. Quigley.
Land Lines: What sort of work have you done for the Lincoln Institute recently?
Chip Case: Earlier this year I served as a discussant for the “Urban Economics and Public Finance Conference,” which was organized by Lincoln Institute visiting fellow Daniel McMillen with the Department of Valuation and Taxation. This annual program brings together leading scholars in the fields of urban economics and public finance to present and discuss their research. It’s a great forum and a good opportunity to showcase new empirical work.
I also recently returned from a Lincoln Institute program in Beijing, where I gave a series of lectures to planners and economists at the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy. My role was to help decipher what has been happening in the U.S. housing market and to provide insight into the relationship between the housing market crash and the current financial crisis.
Chinese officials are very interested in learning from the market experience of the United States. To say that the housing market in China is in a boom period would be an understatement. In most cities, the market is straining under the limited amount of available land and insufficient infrastructure. The government has recognized that the rapid growth poses a challenge to its market authority and at the same time realizes that the growth can be harnessed as a source of potential revenue for the country’s cities.
Land Lines: What did you learn about the problem of local government finance in China?
Chip Case: Local governments in China own all the land inside their jurisdictions, and they have traditionally raised money by signing long-term leases on that land with joint ventures and other business interests that then use the land for development. The revenue from these leases has enabled local jurisdictions to provide the necessary public goods and infrastructure without ever collecting a tax.
Lately some jurisdictions are running out of new, undeveloped land to lease and thus are losing the source of revenues they need to support local schools, infrastructure, and health services. China has never had a property tax, but a property tax system has been recommended as a solution to falling local revenue. Convincing the local officials to implement a property tax, however, has proven to be a political challenge for many reasons.
Land Lines: How does your research relate to the work of the Lincoln Institute?
Chip Case: I have studied land and property tax issues for a long time. I published my doctoral dissertation under the title Property Taxation: The Need for Reform. My early interest in the property tax led me to think about the housing market, its inefficiencies and failures. I have written about the efficiency of the property tax and about the distributional effects of land prices and increases.
A significant component of my research deals with measuring land value and assessing how land value affects the location of labor markets and the allocation of resources and public goods. When someone buys a house, that person is buying access to a package of rights that is tied to the piece of land under the house. The value of the package of rights is capitalized into the cost of the house and is taxed as a component of the property’s assessed value. The package of rights–what is included and how it varies by location–is a hot issue right now, in no small part because of the current state of the housing market and its resulting impact on the financial stability of the country’s economy.
Land Lines: Tell us more about your interest in the property tax.
Chip Case: I’m an unabashed fan of the property tax. It has the potential to operate as a clear, transparent means of raising revenue. The fair market value of property is not a bad index of the ability to pay. Compare this to the federal income tax, which has become so complex as to be a bizarre means of allocating the cost of government, with very little intuitive connection to taxpaying ability.
Taxes should be neutral, and ideally not affect economic behavior. When taxpayers change their actions to avoid tax, they are worse off and the government has lost revenue at the same time. The hidden costs of these changes include higher prices and lower wages. The land portion of the property tax is one of the few taxes that does not distort economic activity, and that’s an extremely valuable tool for public finance.
The property tax offers support for local jurisdictions, self-government, and direct democracy. Local governments have a hard time imposing independent sales or income taxes if people can find a lower rate in the next city or town. Real estate is immovable property, and that’s a good base for a local tax.
The property tax is always under attack because it is highly visible. Almost no one knows how much sales tax they pay in a year, and for many people income taxes are withheld from their wages. But writing a large check for the property tax focuses taxpayer attention. That means controversy, but it also means accountability, and it allows local voters to decide whether their taxes are in line with the public services they receive. That’s almost impossible to judge at the state or federal level.
The property tax can always be improved, and that’s part of the important mission of the Lincoln Institute. But it needs supporters who can point to its strengths, and I’m always happy to take on that role.
Land Lines: What is the subject of your current research?
Chip Case: I am working on a paper with Robert Shiller about the effect of people’s expectations on the housing market in 1988 and during the period from 2003 to 2012. Shiller and I collected questionnaires from people who had purchased or sold a house at some point during those calendar years. We used more than 5,000 questionnaires to create a dataset that allows us to better understand the nature of the recent housing bubble and to pinpoint the beginning of shifts in expectations. It gives us a way to quantify and analyze various expectations about the housing market and to determine how those expectations play a role in decision making.
We can see, for example, that in 2005 the goal of owning a house began to fade from the American dream. This type of shift is culturally and economically significant. When it occurs in conjunction with the inertia of people’s expectations, we begin to see volatility in the housing market. And if the swing is strong enough, we also see that volatility may affect the national economy.
Since the price of a house includes all rights and resources tied to that piece of land, expectations about the market and access to future rights and resources play a role in determining the market value of the house. The market value in turn affects the amount of tax levied on the property. The relationship between market expectations and the property tax is complex; the research that Shiller and I are doing will provide some insight.
Land Lines: What do you anticipate will happen in the U.S. housing market going forward?
Chip Case: I am cautiously optimistic about the future of the housing market. The numbers seem to indicate that the housing sector is stabilizing and showing signs of slow but positive growth. The housing sector composes only about 6 percent of the country’s GDP, but it has been enormously important in the past. Its recovery would certainly help the economy come back from the devastating effects of the recession.
SHARE
It is difficult to overstate how ongoing population loss has devastated Detroit. Between 1900 and 1950, when the rise of U.S. automobile manufacturing made the city one of America’s premier industrial and cultural centers, the population spiked from 300,000 to 1.85 million. Beginning in 1950, however, it began to fall. And its decline has been continuous to the present day, plummeting to just 700,000 in 2010, at a rate of descent nearly as swift as the rate of ascent in the first half of the 20th century.
Despite Detroit’s decades-long effort to keep pace with population loss by removing dilapidated housing stock, roughly a quarter of its 380,000 parcels are now abandoned, managed by the city or other public entities. As of July 2014, 114,000 properties have been razed, and 80,000 more are considered blighted (Austen 2014).
While the downtown is recovering and the suburbs remain vital, the “unfathomable dissolution of [the] built landscape” in vast areas of the city may shock the unsuspecting visitor (Austen 2014).
The first installment in a two-part series, this article considers the fiscal causes and repercussions of Detroit’s surplus of housing and vacant property: from the extent and location of abandoned homes and lots throughout Detroit to the downward spiral of house price declines leading to overassessment, property tax delinquency, and foreclosures; the public acquisition of that property; the pattern of land values across the city; and, finally, some potential ways to reconcile the remaining number of people with the amount of vacant and publicly held property. These measures range from targeting densely populated neighborhoods for redevelopment to establishing a greenbelt and reclaiming vacant parcels for public use as parks, forests, industrial buffers, retention ponds, and other open space (Austen 2014).
Factors Behind the Fall
The reasons for Detroit’s demise are numerous and perhaps too familiar. Federally subsidized transportation infrastructure, such as the Interstate highway system, facilitated rapid suburbanization, which was further enabled by permissive development codes. Racial tension, global economic forces, and corruption corroded what remained of the city proper. In the early stages of the malaise, higher-income residents, most of them Caucasian, left for the suburbs in search of a better quality of life, as shown in table1. By 1990, the African-American population had peaked as well and began to drop in the first decade of the 21st century. Beginning in the 1960s, Michigan auto manufacturing began its long, precipitous decline, disproportionately impacting Detroit and Flint. The loss of well-paying middle-class jobs further harmed the urban demographic and economic base, as households sought new employment opportunities elsewhere. Rising crime rates and continued erosion of public services induced another wave of exits.
Table 1 illustrates this downturn in the city’s demographic and economic conditions from 1950 through 2010. By 2012, according to government sources, median household income was just $25,000, less than half of the national median income. Poverty and unemployment rates were 38 and 27.5 percent, respectively. The labor force participation rate was 54 percent (compared to 63 percent nationwide), and for every 6.35 employed workers, there was one person receiving Social Security Disability benefits (compared to 1 of 12 nationwide). More than 34 percent of the city’s population received food stamps, and 81 percent of children in the Detroit Public Schools qualified for the Free and Reduced Lunch Program. Revenue streams became increasingly dependent on external sources, including nonresidents, as discussed in box 1. In 2013, when the city finally succumbed to the weight of accumulating fiscal challenges and declared bankruptcy, its debt and unfunded liabilities amounted to $18 billion—or $68,000 per household, which is about 2.7 times the median household income (Turbeville 2013).
The Failed Housing Market
The enormous excess supply of housing that accumulated over decades as a result of winnowing demand in Detroit corroded the value of that property. The real estate crisis of 2007–2008 dealt the final blow, resulting in the near-complete breakdown of Detroit’s housing market. By 2010, the average price of a residential property had plummeted to about $7,000 from $57,000 in 2006 (Hodge et al. 2014a). Detroit’s current excess of land and housing would likely suppress real estate price recovery in the coming years even if the population were to stabilize.
Property Tax Delinquency, Abandonment, and Public Acquisition of Property
Tax officials have not recalibrated assessment values to reflect house price declines. The resulting overassessment is as high as 80 percent (Hodge et al. 2014a), contributing to a general unwillingness to pay taxes, according to Alm et al. (2014). Their research also shows that additional factors such as high statutory tax rates and limited services such as public safety worsen this delinquency as well.
In the midst of the real estate crisis, property tax delinquency reached an alarming 50 percent (Alm et al. 2014). Figure 2 (p. 13) shows delinquency rates by neighborhood across the city in 2010. Property tax collection depends on a jurisdiction’s ability to impose sanctions for nonpayment of taxes, as noted by Langsdorf (1973). When real estate values collapse, taxing authorities have no workable enforcement mechanism; homeowners’ savings from nonpayment of property tax are greater than the value of the house they own and would lose in the instance of foreclosure. Further, proceeds from the sale of low-valued tax-foreclosed property are insufficient to cover back taxes owed and the government costs of initiating foreclosure proceedings.
Widespread failure to pay property taxes and the subsequent abandonment of homes has resulted in the public acquisition of thousands of properties throughout Detroit. Fifteen percent of the parcels within the 139-square-mile city are now empty, and nearly 25 percent of Detroit’s land area is now nontaxable, owned and managed by the city or some other public entity (Sands and Skidmore 2014), as illustrated in figure 3.
The Downward Spiral of Foreclosures
Currently, the number of properties flowing into public hands via tax foreclosure far outpaces the number of publicly held properties being purchased back by private taxpaying owners.
In Michigan, delinquent property taxes are subject to a 4 percent administration fee and 1 percent monthly interest on the delinquent amount computed at a non-compounded rate, beginning in the first month of nonpayment. After one year of delinquency, the city forfeits the property to county government, and the owner becomes subject to an additional 0.5 percent monthly interest charge. During this two-year period, owners may redeem their properties by paying all outstanding taxes and fees.
If property taxes go unpaid for more than two years, the Wayne County Treasurer initiates foreclosure proceedings. After a show cause hearing in the Circuit Court, the County Treasurer publicly auctions the foreclosed parcels. The starting bid equals the unpaid property taxes plus interest and penalties, and the proceeds are distributed proportionately to the taxing jurisdictions. If the property doesn’t sell at the first auction, the county lowers the minimum bid to $500 and holds a second auction. This procedure has led to further tax evasion, as some homeowners elect to ignore their tax bills with the expectation that they will be able to repurchase the parcel for $500 at the second auction.
Property that doesn’t sell at either auction may be transferred to a public body (city or state) or to a state or local land bank, or it may be held for a subsequent auction. County records indicate that 80 percent of the parcels sold to private buyers at auction over the past two years are once again delinquent on taxes (MacDonald 2013). Given that the tax delinquency rate is 67 percent for non-homestead property owners (Alm et al. 2014), it seems likely that a significant proportion of buyers at auction are absentee landlords who intend to reduce their operating expenses and increase their net rental income by never paying property taxes.
Property taxes are effectively optional on low-valued parcels as well. To minimize the backlog of tax-delinquent lots (MacDonald 2013), the county does not foreclose on homeowners who owe less than $1,600 in taxes and penalties in aggregate, effectively rendering these debts optional.
Expected revenue from the sale of low-valued parcels is insufficient to cover legal expenses associated with tax foreclosure and unpaid property tax balances. The end result is an increasing rate of delinquency and a growing inventory of unwanted property that ends up in the public sector, where it generates no revenue for the city.
Where to Go from Here?
Another wave of property tax-related foreclosures is expected in late 2014 and early 2015. What can be done to stabilize the situation?
Curbing Property Tax Delinquency
As mentioned, delinquency will abate when tax payers perceive that they receive commensurate returns for their money. Thus, improving the tax-service package by upgrading core services such as public safety will reduce evasion and lateness (Alm et al. 2014). Under the leadership of recently elected Mayor Mike Duggan, city government is taking steps to improve basic public service provision and put its fiscal house in order. For example, just 35,000 of 88,000 streetlights currently work, so Duggan plans to install 2,400 functioning streetlights per month (Austen 2014). He also increased the number of operating buses from 143 to 190, and improved snow plowing during the particularly harsh winter.
Lowering tax rates would modestly reduce delinquency as well (Alm et al. 2014). Roughly double the regional average, Detroit tax rates are at the state’s maximum of 67 mills and 85 mills per assessed value for homestead and non-homestead properties, respectively. While a reduction would improve the competitive position of the city relative to other communities in the region, currently there is no discussion of reducing property tax rates.
Aligning assessed values more closely with actual market conditions will also reduce delinquency. Mayor Duggan recently promised to lower assessments by 5 to 20 percent across the city to reconcile them with state guidelines. However, Duggan’s promised reductions are just a small fraction of the 80 percent cut needed to bring assesment to market levels, according to Hodge et al. (2014a).
Removing Land from the Market
In the absence of robust demand for land, which seems unlikely in the near future, the excess must be removed from the market for a period of time in order for real estate value to improve broadly across the city. Given that public entities now hold so much property, it is within the power of government authorities to credibly remove it from the market. Without this type of policy action, the possibility that these parcels could be quickly transferred to the private sector serves to hamper price recovery.
Currently, public lands are held by many public entities. Authorities from the City of Detroit, Wayne County, and state government are working to consolidate these parcels under a single entity that can manage them more effectively. Detroit Future City (2010) details the extent of the fragmented ownership of public lands:
——–
Public land in Detroit is held by many separate agencies, including city, county, and state agencies, as well as autonomous or quasi-governmental entities such as the Detroit Public Schools, the Detroit Housing Commission, and the Detroit Economic Growth Corporation. Few other cities have such fragmented holding of their public land inventory. There is no consistency of policy, procedure, or mission among these agencies, while many are hamstrung by burdensome legal requirements and complex procedures. The Department of Planning and Development controls the largest number of properties, yet its ability to do strategic disposition is constrained by procedural obstacles, including the need to obtain City Council approval for all transactions, however small and insignificant from a citywide perspective.
——–
While this consolidation process is necessary, it is not sufficient. Financial resources are required to remove blight and implement land use plans. City leaders are focused mainly on strategies to return these parcels to private ownership. If they can stimulate greater interest in Detroit property, this approach might be viable.
Indeed, opportunities for private ownership are emerging in the central business district (CBD). Daniel Gilbert, founder of Quicken Loans, has moved his headquarters to downtown Detroit and invested $1.3 billion in city real estate (Forbes 2014). And downtown renewal has led to substantial rental price increases (Christie 2014).
Land values are very high in the CBD, as depicted in figure 4 (p. 16) by the black parcels, which represent the very highest land values on the map. Detroit’s land value gradient is very steep, however. While several areas within the donut around the CBD have retained some worth, land values plunge rapidly as distance from the CBD increases, though they rise again near the city’s border, probably because amenities such as shopping are available in the nearby suburbs.
Given the weak demand outside the CBD, it may be more effective to determine which publicly held properties should return to private taxpaying parties, which properties should be taken off the market for a decade or two, with the option of returning land to the market should conditions change, and which should be permanently removed from the market.
The 2012 master plan, as outlined by Detroit Future City, calls for the reclamation of land for parks, forests, industrial buffers, greenways, retention ponds, community gardens, and even campgrounds (Austen 2014). Full implementation of this ambitious proposal requires significant financial resources. But consider how state and federal authorities intervened in the last major episode of mass tax foreclosure. During the Great Depression, many homesteaders on marginal agricultural lands in Michigan, Minnesota, and Wisconsin were unable to pay their property taxes, and this default resulted in a mass wave of tax delinquency, foreclosure, abandonment, and eventual forfeiture. In these states, county governments frequently became the owners of thousands of acres, much of which was eventually sold to the state and federal governments. The six national forests in Minnesota, Wisconsin, and Michigan, as well as the region’s numerous state forests, all have origins in this mass land abandonment of the Depression Era, as state and federal authorities pieced together a patchwork of adjacent lands purchased from counties eager to sell off their tax-forfeited property.
Today, state and federal authorities have no taste for a Detroit “bailout.” But history suggests that state and federal governments could help Detroit regain fiscal viability by purchasing patchworks of unwanted parcels, making payments in lieu of taxes, as is typical for other publicly owned lands, and then using the land for the benefit of the general public. Potential uses are mapped out in the aforementioned city master plan which the second installment of this series will explore. A federal, state, and local government partnership to reclaim these properties could help stabilize the land market and generate a revenue stream for the city and the other overlying taxing jurisdictions (including the state government via the state education tax). Property value recovery in combination with downtown reinvestment, continued efforts to improve Detroit’s tax-service package and remove blight, and long-run investment in Detroit’s human and social capital are essential elements of a sustainable Detroit recovery.
————————
Box 1: Targeting Nonresidents for Revenue
Detroit’s revenue streams have become increasingly dependent on external sources, including nonresidents, as its population and economic base have declined. This shift occurred in part because over time Michigan state legislatures empowered the City of Detroit to use tax-exporting strategies to help shore up weakening fiscal conditions and deal with massive structural changes to the regional economy. While there were periods during which it appeared that Detroit was on the cusp of recovery, various forces prevented “escape velocity.”
Today, the City of Detroit relies on the income tax, property tax, casino wagering tax, state revenue sharing, a utility user’s tax, federal grants, and various fees and licenses to fund public services. Of these, the casino wagering tax and the city income tax were adopted to bolster fading revenues from more traditional sources.
The casino wagering tax, based on gamers’ winning receipts, has become particularly important to the City of Detroit over the last decade, as shown in figure 2, which summarizes trends in the city’s major revenue sources from 1960 through 2012. The state legislature authorized casino gaming activity and the wagering tax in Detroit in 1996, to help the city address its fiscal challenges. By 2001, casino construction had been completed. The $180 million in additional annual revenues helped to stave off financial pressures even as other sources, such as income taxes and state shared revenues, were in decline. Up to 85 percent of gamers at the three major Detroit casinos are nonresidents, according to recent reports and interviews with gaming experts (Miklojcik 2014).
Since 1963, the city income tax has represented Detroit’s largest and, for a number of years, fastest-growing revenue source. At the time of adoption, the majority of the income tax was paid by city residents. As Detroit’s population has declined, however, the income tax on nonresidents who work in the city has become an increasing share of the city income tax base, composed of wages and salaries earned at a city-based job. The tax rate is 2.4 percent for city residents, whereas nonresidents pay 1.2 percent. While corporations and partnerships also pay an income tax, it is a very small portion of total revenues collected. According to Scorsone and Skidmore (2014), about half of the city income tax revenue in Detroit is paid by nonresidents.
State revenue sharing continues to play a critical role in Detroit’s finances, though population loss has diminished even this income source. In Michigan, state government collects a statewide sales tax and then shares a portion of the proceeds with municipal governments. Sales tax revenues are allocated to local governments based on constitutional provisions as well as state statute. The constitutional portion of revenue sharing is based on each jurisdiction’s share of the total state population. Given the dwindling number of Detroit residents, this portion of state revenue sharing has been falling for decades. The city experienced significant growth in total revenue sharing funds through the 1970s and 1980s, due to increases in statutory revenue sharing, which is distributed by formulae that have been changed by legislators many times in recent decades. But new changes to the statute combined with stagnation in the sales tax led to declining growth and eventual decline in revenue sharing for cities across the entire state in the 1990s. As Michigan entered a decade-long recession, this decline continued for most local jurisdictions, including Detroit, through the 2000s.
Some have pointed to revenue sharing reductions as a major source of stress for the City of Detroit, and a major catalyst for the bankruptcy. However, these declines affected all cities that received revenue sharing in Michigan; while cuts to revenue sharing likely influenced the timing of Detroit’s bankruptcy, they were not the ultimate cause. Further, it is important to note that revenue sharing for Detroit represents a net positive transfer of funds from the rest of the state to the city. According to the 2007 economic census, retail sales in the City of Detroit were $3.2 billion, or about 2.9 percent of the $109 billion in the State of Michigan.
In 2012, total state revenue sharing to all municipalities in Michigan was about $1 billion, and Detroit’s share of the total was $172 million, or 17.2 percent. Given that Detroit represents just 3 percent of total state retail sales in Michigan, one can conclude that the majority of state revenue sharing that flowed to Detroit originated from retail transactions that occurred outside the city.
As of 2014, the City of Detroit had approximately a $1 billion General Fund, considerably lower than in 2002 when revenue peaked at $1.4 billion. A 30 percent drop in revenues over time without a commensurate cut in expenditures led to the Detroit fiscal crisis and the eventual declaration of bankruptcy in 2013. By 2012, Detroit had borrowed more than $1 billion in an attempt to stave off default and a liquidity crisis (Michigan Department of Treasury 2013).
————————
About the Author
Mark Skidmore is professor of economics at Michigan State University, where he holds the Morris Chair in State and Local Government Finance and Policy, with joint appointments in the Department of Agricultural, Food and Resource Economics and the Department of Economics.
References
Alm, J., T. Hodge, G. Sands, and M. Skidmore. 2014. “Detroit Property Tax Delinquency—Social Contract in Crisis.” Lincoln Institute of Land Policy Working Paper.
Austen, B. 2014. “The Post-Apocalyptic Detroit.” New York Times, July 13. http://nyti.ms/1mFu3Jn
Center for Educational Performance and Information. Accessed in July 2014 from www.michigan.gov/cepi/0,4546,7-113-21423_30451—,00.html
City of Detroit. 2013. Comprehensive Annual Financial Report. www.detroitmi.gov/Portals/0/docs/finance/CAFR/Final%202012%20Detroit%20Financial%20Statements.pdf
Christie, Les. 2014. “I’ve Been Priced Out of Downtown Detroit.” CNN Money, May 27. http://money.cnn.com/2014/05/27/real_estate/downtown-detroit/index.html
Detroit Future City. 2010. Detroit Future City Strategic Framework Book. http://detroitfuturecity.com/framework
Forbes. 2014. “World’s Billionaires.” www.forbes.com/profile/daniel-gilbert
Hodge, T., D. McMillen, G. Sands, and M. Skidmore. 2014a. “Tax Base Erosion and Inequity from Michigan’s Assessment Growth Limit: The Case of Detroit.” Lincoln Institute of Land Policy Working Paper.
Hodge, T., G. Sands, and M. Skidmore. 2014b. “The Land Value Gradient in a (Nearly) Collapsed Urban Real Estate Market.” Lincoln Institute of Land Policy Working Paper.
Landsdorf, K. 1973. “Urban Decay, Property Tax Delinquency: A Solution in St. Louis.” The Urban Lawyer 5: 729–748.
MacDonald, C. 2013. “Half of Detroit Property Owners Don’t Pay Taxes.” The Detroit News, February 12.
Michigan Department of Treasury. 2013. Supplemental Documentation of the Detroit Financial Review Team. www.michigan.gov/documents/treasury/Review_Team_Report_Supplemental_2–19-13_411866_7.pdf
Michigan Department of Treasury. 2010. Real Property Tax Forfeiture and Foreclosure. www.michigan.gov/taxes/0,4676,7-238-43535_55601—,00.html
Miklojcik, J. 2014. President of Michigan Consultants. Information shared in personal interview with Eric Scorsone.
National Public Radio. 2014. “Chinese Investors Aren’t Snatching up Detroit Property Yet.” www.npr.org/2014/03/04/285711091/chinese-investors-arent-snatching-up-detroit-property-yet
Sands, G. and M. Skidmore. 2014. “Making Ends Meet: Options for Property Tax Reform in Detroit.” Forthcoming in Journal of Urban Affairs.
Scorsone, E. and M. Skidmore. 2014. “Blamed for Incompetence and Lack of Foresight and Left to Die.” Response to William Tabb’s “If Detroit Is Dead Some Things Need to Be Said at the Funeral.” Forthcoming in Journal of Urban Affairs.
Turbeville, W. 2013. “The Detroit Bankruptcy.” Demos, November 20. www.demos.org/publication/detroit-bankruptcy
SHARE
Vivienda inclusiva: La creación y el mantenimiento de comunidades equitativas
Por Rick Jacobus
En diferentes ciudades, como Seattle, San Francisco, Chicago, y Portland, Maine, se ha desatado un debate sobre la vivienda inclusiva, es decir, el requisito de que los desarrolladores reserven un porcentaje de los nuevos desarrollos residenciales para viviendas asequibles. Algunos sostienen que esta política desalienta el desarrollo o, con alegación más polémica que podría llegar a la Corte Suprema, que constituye una amenaza a los derechos de propiedad. Mientras tanto, el alcalde de la ciudad de Nueva York, Bill de Blasio, se enfrenta a críticas desde ambas partes: que su propuesta de vivienda inclusiva va demasiado lejos, o que no es suficiente.
En este nuevo informe titulado “Vivienda inclusiva: Creación y mantenimiento de comunidades equitativas”, Rick Jacobus separa la realidad de los mitos y traza el camino a los gestores de políticas, mostrando cómo la vivienda inclusiva puede usarse de manera eficaz para reducir la segregación económica.
“En las ciudades con mercados inmobiliarios muy activos, el aumento de los precios de la vivienda, obliga a los residentes de clase media y de bajos ingresos a alejarse de los empleos mejor remunerados, del transporte confiable, de las buenas escuelas y de los barrios seguros”, sostiene George W. McCarthy, presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln. “La vivienda inclusiva por sí sola no solucionará nuestra crisis de la vivienda, pero es uno de los pocos baluartes que tenemos para contrarrestar los efectos del aburguesamiento, y únicamente si preservamos las unidades que tanto nos cuesta construir”.
Mediante un análisis de la bibliografía sobre el tema y casos de estudio, Rick Jacobus, de Street Level Urban Impact Advisors, ofrece soluciones para superar las principales barreras políticas, técnicas, legales y prácticas que enfrenta todo programa de vivienda inclusiva para tener éxito.
“Más de 500 comunidades han utilizado las políticas de vivienda inclusiva con el fin de mantener la vitalidad y diversidad de los barrios en transición, y hasta ahora hemos aprendido mucho”, señala Jacobus. “Según investigaciones realizadas, si los programas se diseñan e implementan concienzudamente, pueden llegar a ser una herramienta valiosa en tiempos en que la vivienda inclusiva se necesita desesperadamente”.
En particular, el autor se refiere en este informe a la preocupación de que la vivienda inclusiva podría impedir nuevas construcciones debido a que el desarrollo tendría un rendimiento económico menor. Según el informe, muchas ciudades han evitado dicho impacto otorgando flexibilidad a los desarrolladores para cumplir con las normas y ofreciendo incentivos, como la posibilidad de construir unidades con mayor densidad.
Otras conclusiones y recomendaciones clave que surgen del informe son las siguientes:
Durante muchos años, el Instituto Lincoln ha desarrollado estrategias para apoyar la vivienda permanentemente asequible, mediante, por ejemplo, el establecimiento de fideicomisos de suelo comunitarios y otros acuerdos de capital compartido. Estas medidas se han tomado teniendo en cuenta la actual crisis de acceso a la vivienda existente en muchas ciudades. Los precios estratosféricos de los precios de alquiler y compra de viviendas en los mercados inmobiliarios muy activos han ido desplazando a los antiguos residentes y cambiando el carácter de ciudades y barrios.
Para encargar ejemplares: http://www.lincolninst.edu/pubs/3583_Inclusionary-Housing.
Rick Jacobus, es experto nacional en vivienda inclusiva y en acceso a la propiedad de viviendas asequibles. Es director principal de Street Level Urban Impact Advisors (StreetLevelAdvisors.com). Fundó Cornerstone Partnership y actualmente es asesor estratégico en Cornerstone.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Pocos países de América Latina (o del resto del mundo) se han atrevido a poner en práctica reformas tan radicales de la política de tierras urbanas como lo ha hecho Chile en los últimos 20 años. En 1979 el gobierno comenzó a aplicar las políticas de desregulación mediante la publicación de un documento donde se establecía que la escasez de la tierra era un producto artificial de la excesiva regulación, que había llevado a la virtual eliminación de los límites de crecimiento urbano.
Desde entonces ha habido cambios numerosos en la morfología y estructura interna de las ciudades chilenas, pero la evaluación de dichos cambios varía según la posición ideológica de quien evalúa. Si bien las políticas urbanas explícitas de orientación social han propiciado un mejoramiento significativo en lo que se refiere al acceso a la vivienda para la población de bajos recursos, algunas personas sostienen que la segregación espacial derivada de tales políticas ha perjudicado a la sociedad al indirectamente disminuir la calidad de vida, impedir el acceso al trabajo y agravar la alienación social.
Incluso antes del período del gobierno militar de 1973 a 1990, Chile estaba reconocido por su sistema político unitario y centralista, caracterizado por una fuerte presencia del Estado en la economía y la política. Esta sociedad con cultura relativamente homogénea se diferencia de otros países latinoamericanos por su fuerte tradición legalista. De la misma manera, las ciudades chilenas exhiben marcados contrastes cuando se las compara con sus homólogas latinoamericanas. Prácticamente no hay mercados de tierra informales; la tenencia de la tierra ha sido casi completamente regularizada mediante programas públicos radicales; y la mayoría de los pobres urbanos viven en áreas urbanizadas cuyas calles principales están pavimentadas. La violencia urbana, a pesar de su tendencia creciente, es aún mínima si se la compara con el resto del continente.
Políticas y problemas de la liberalización
Entre los aspectos más innovadores de la política urbana chilena figuran los siguientes:
Si bien, algunos de los logros de estas políticas de liberalización se han reconocido ampliamente como positivos -particularmente en lo que se refiere a la regularización legal y física o urbanística y la cantidad de vivienda social proporcionada- muchos chilenos creen que las políticas de los últimos 20 años han sido una fuente de nuevos problemas, entre ellos:
No está claro si estos cambios urbanos pueden atribuirse directamente a la eficacia de las políticas urbanas de mercado, o a la positiva evolución de la economía chilena en general. El crecimiento sostenido del producto interno bruto (GDP), con un promedio del 7 % anual desde 1985, se interrumpió sólo recientemente debido a los efectos de la crisis asiática.
Expansión del debate
A pesar de que la liberalización de los mercados de suelo urbano en Chile constituye una experiencia interesante e innovadora desde un punto de vista internacional, el debate público interno ha sido limitado. No obstante, los logros y problemas de la liberalización han llegado a tal punto de importancia que últimamente han estimulado un nivel generalizado de preocupación y una variedad de planteamientos al respecto. Más aún, el gobierno está proponiendo una serie de modificaciones de la actual “Ley General de Urbanismo y Construcciones”, que traerían consigo un número de cambios significativos, entre ellos:
Con el fin de facilitar una discusión concentrada en los temas anteriores, Carlos Montes, Presidente de la Cámara de Diputados de Chile, invitó al Instituto Lincoln a participar en un seminario coordinado con el Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile. El seminario, llamado “A 20 años de la liberalización de los mercados de suelo urbano en Chile: Impactos en la política de vivienda social, el crecimiento urbano y los precios del suelo”, tuvo lugar en octubre de 1999 en la ciudad de Santiago. Allí se reunieron miembros del Congreso chileno y de la comunidad comercial (promotores, líderes financieros, etc.), oficiales de organismos públicos (ministerios, municipalidades, etc.), académicos y representantes de organizaciones no gubernamentales para participar en un animado debate. En la discusión se notó una marcada polarización ideológica entre las metodologías “liberal” y “progresiva” utilizadas para entender y resolver los asuntos de la liberalización, es decir, “más mercado” frente a “más Estado”.
Desde el punto de vista liberal4, estos problemas emergen y persisten debido a que los mercados de tierra no han sido nunca suficientemente liberalizados. De hecho, algunos liberales insisten en que la intervención pública no desapareció nunca, y creen que la regulación más bien aumentó después de que Chile retornara a la democracia en 1990. Por ejemplo, los liberales citan varios medios, a menudo indirectos, que utiliza el Estado para restringir el libre crecimiento de las ciudades, tales como cuando se intenta ampliar áreas designadas con protección ambiental y cerradas a usos urbanos, o se impone un criterio oficial y casi homogéneo de densificación para todo espacio urbano. También aseveran que los ciudadanos deberían tener la libertad de elegir diferentes estilos de vida, y que las autoridades deberían limitarse a informar a los ciudadanos sobre el costo privado y social de sus opciones, con el entendimiento implícito de que tales costos están reflejados en los precios del mercado cuando hay un funcionamiento eficaz de los mercados de suelo urbano, es decir, cuando están completamente liberalizados.
La principal explicación ofrecida por los liberales sobre los problemas de equidad y eficiencia que enfrenta el desarrollo urbano chileno actual son los avances insuficientes en la aplicación de criterios para “internalizar las externalidades”, particularmente externalidades negativas, por aquellos que son responsables por ellas. Tal como lo han clamado apasionadamente algunos de los representantes de este grupo, se debería permitir a los agentes privados actuar con libertad, siempre que éstos estén dispuestos a hacerse cargo de los costos sociales involucrados.
Por otra parte, los progresistas creen que la liberalización se ha excedido en su abordaje de mercado y ha dejado muchos problemas sin resolver, tales como el aumento en los precios del suelo; los problemas en la calidad y durabilidad de la vivienda; las condiciones de servicio de la tierra; los problemas sociales asociados con la pobreza urbana; y los problemas de eficiencia y equidad derivados de los patrones de crecimiento de las ciudades, p. ej., la disparidad entre áreas dotadas de servicios públicos y las localidades seleccionadas para proyectos privados de desarrollo.
Estas críticas reconocen la naturaleza imperfecta de los mercados urbanos y la necesidad de tener mayores niveles de control e intervención. Entre las formas de intervención recomendadas por muchos progresistas se encuentran los instrumentos de captura de plusvalía, los cuales raramente han sido empleados o incluso contemplados en programas de financiamiento para la provisión pública de nueva infraestructura y nuevos servicios urbanos. La creación de tales mecanismos apoyaría la idea de internalizar las externalidades, un punto de relativo consenso entre progresistas y liberales. La diferencia principal es que los liberales restringirían la captura de plusvalía a la recuperación pública de costos específicos, mientras que los progresistas considerarían el derecho a capturar la plusvalía entera que resulte de cualquier acción pública, bien sea como resultado de inversión como de regulación.
En términos más generales, los progresistas claman que no todo puede medirse estrictamente en términos monetarios. Hay valores y objetivos urbanos relacionados con la política pública que no pueden conseguirse a través del mercado, ni siquiera por ley, tal como el sentido de comunidad. Aunque mayormente se le desatiende en las nuevas opciones habitacionales facilitadas por promotores privados a familias de bajos recursos, tales como el sistema de vouchers, la solidaridad comunitaria es un asunto de enorme importancia para contrarrestar los problemas sociales que la segregación espacial tiende a exacerbar. La protección ambiental es otro ejemplo de un objetivo de política urbana para el cual las “etiquetas de precios” son de dudosa eficacia.
Con respecto al crecimiento libre de las ciudades y la idea de respetar las opciones para sus ciudadanos, los progresistas apuntan los fuertes costos ambientales y sociales que normalmente acompañan el crecimiento descontrolado. También hacen notar el hecho de que el único grupo que realmente puede elegir su estilo de vida a través del mercado es la minoría pudiente. Si bien conceden que hay beneficios en la concentración, los progresistas también expresan sus inquietudes sobre el exceso de densificación. Algunos chilenos han expresado interés en una autoridad metropolitana que maneje los asuntos regionales, y también en el uso de inversión en infraestructura pública como forma de orientar el crecimiento.
Las respuestas adecuadas a estos asuntos y perspectivas implican algo que va más allá de soluciones técnicas o fiscales, tales como el punto al cual los promotores realmente pagan por el costo total de los cambios que imponen en la sociedad (para no hablar del problema de evaluar los costos con precisión) o la sustentación del sistema de vouchers bajo demanda, que constituye la base de la política habitacional de Chile. Las soluciones también involucran inquietudes de mayor amplitud y con más contenido valórico, tales como los costos ambientales del crecimiento descontrolado y la importancia de mantener las identidades e iniciativas comunitarias locales. La discusión continúa en el Congreso y en otros entornos, pero es de esperar que pase un tiempo antes de que los bandos opuestos lleguen al consenso.
Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Francisco Sabatini es profesor asistente de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Otros contribuyentes a este artículo fueron Laura Mullahy, asistente de investigación, y Armando Carbonell, Senior Fellow, ambos del Instituto Lincoln.
Notas: En contraste con el resto del continente, las drogas no eran un problema mayor en Chile hasta hace poco tiempo.
2 El área metropolitana de Santiago se compone de 35 jurisdicciones administrativo-políticas independientes llamadas comunas.
3 Véase Gareth A. Jones, “Comparative Policy Perspectives on Urban Land Market Reform”, Land Lines, noviembre de 1998.
4 El uso del término “liberal” en este contexto corresponde a su connotación en Chile, la cual se refiere a la fuerte influencia del principio económico del libre mercado, tal como la aboga la teoría desarrollada por la Escuela de Chicago.
Fuentes: Francisco Sabatini y colaboradores, “Segregación social en Santiago, Chile: Conceptos, métodos y efectos urbanos” (monografía, 1999); y Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transporte (SECTRA), “Encuesta de recorridos de origen y destino en Santiago”(1991).
SHARE
Over the last 50 years cities have been the scene of major transformations that have allowed them to evolve from being centers primarily for economic activities to a combination of more specialized productive, commercial and service functions. The results are mixed, but in those cities considered most successful, beauty and humanism have managed to coexist with economic efficiency and effectiveness, significantly increasing the creation of wealth and the well-being of the community at large. In this context, developments known as “large urban projects” seek to rescue dilapidated areas such as historic centers, former industrial and military zones, vacant railroads and airports, and decaying housing settlements and transform them into vibrant residential areas able to generate tax revenues, employment, and public and social benefits to enhance quality of life.
The redevelopment of waterfronts creates tremendous opportunities to reintegrate historic city centers with their adjacent waterways and to facilitate growth that would otherwise move to the outskirts of the city. Many concerns have to be addressed, however. What type and scale of development are desirable and possible? How can meaningful relationships be established between the old and the new? What are the impacts on the environment and the existing infrastructure? What public policies and investments are needed? What are the roles of the public and private sectors? How do we organize the planning process, including building political and community support?
Amsterdam and Havana are cases where waterfronts provide challenges and opportunities to address this complex balancing act. Both are UNESCO World Heritage Cities dealing with the pressures of profit-driven real estate development and the desire to protect both their historic centers and the interests of their contemporary populations.
In December 2003 the Lincoln Institute, with Havana’s Group for the Development of the Capital (GDIC), the Office of the Historian and the Port Authority of the Ministry of Transportation, cosponsored a seminar in Havana at which waterfront experts from Amsterdam, Rotterdam, New York and Panama shared their experiences with Cuban planners and public officials. This article elaborates on the Amsterdam presentation, in particular how management, experiments, planning and land policies enabled an impressive transformation of that city’s former industrial waterfronts, and offers lessons that may be applicable for Havana.
Planning and Development Policies in the Netherlands
The Netherlands has a well-known tradition of strong national planning and development, precipitated by the housing shortage since World War II. The notion of limited space drives the country’s development policies and its commitment to preserving green and agricultural areas between cities. Housing, infrastructure, retail and office development, environmental protection, agriculture, water management and open space are major concerns at both the national and local levels. With two-thirds of their country below sea level, the Dutch have always pursued new ways of relating to water. National planning policies thus concentrate on facilitating growth in designated areas, controlling urban sprawl and reorganizing inner cities without neglecting major infrastructure and the management and control of green spaces and water bodies.
The Dutch rediscovered the importance of their cities in the 1980s after the rapid growth of suburbs and new towns caused increasing congestion and a lack of livable spaces. The idea of a “compact city” was adopted in the nation’s Fourth Memorandum of Urban Planning (1988), advocating concentration on the urban nexus in order to “redevelop currently abandoned areas.” Typical sites include Rotterdam’s Kop van Zuid and Amsterdam’s Eastern Docklands. The compact city concept was broadened in the 1990s with the notion of the “complete city,” marrying concepts of multiple and intensive land use with the concentration of functions and activities in a melting pot of lifestyles.
The reorganization of transit areas and transport routes is another planning priority that aims to combine different transport functions and discourage the use of cars. Examples include the Airport City plan for the Amsterdam Schiphol Airport and the area around the future high-speed train station Zuidas-WTC. The Zuidas master plan creates enough space over the railway and highway for the construction of 7 million square feet of offices, 1,500 dwellings, retail space, hotels, museums and a new park.
Despite the national government’s plans and ambitions, financial resources determine its role in development projects. The significant decrease in national housing and development subsidies since 1990 has highlighted the strategic importance of the local government in the (re)development process. However, the Amsterdam case also shows that management capacity, reliable development partners and creative financial and development tools are instrumental for redevelopment.
Amsterdam’s Land and Housing Policies
Amsterdam is the cultural and financial capital of the Netherlands and the largest city in the Randstad-Holland or Deltametropolis region of 6 million people. The city has close to 750,000 inhabitants, 375,000 housing units and 417,000 jobs, and has one of the world’s largest conserved historic city centers.
Amsterdam’s land policies are strategic tools in the city’s redevelopment strategies. In 1896 the city democratically decided on a land-lease system to acquire land and lease it to future users. Important arguments for leasing were that increases in land value should benefit the entire community and the city should determine the use of scarce land to prevent speculation and undesirable development.
The land-lease system works as follows. The city’s land corporation acquires land and leases it to private developers for periods of 49 or 99 years. Leaseholders pay an annually adjusted amount for use of the land, determined by location, square feet of development, type of use (office, retail, affordable or market rate housing, open space, etc.), new or existing buildings, and parking (on the street or inside). The city determines the price of land through a residual land value method that links the market value of the property, the land and the construction costs. The value of land equals the sales value of the property minus the construction costs determined by the location (costs are considerably higher in the historic neighborhoods). In 2002 leases totaled 59 million euros.
Acquisition of privately owned land—as in the Eastern Docklands area—is financed through loans to the city’s land corporation, whose interest payments account for 80 percent of its expenses. Excess revenues are used to support the city’s development and rehabilitation efforts, particularly for commercially unprofitable projects such as parks and open space. This system also serves political objectives such as the provision and geographic distribution of affordable housing. In a high-density city like Amsterdam, land is scarce and its use is subject to much real estate pressure. As the landowner the city maintains a strategic role in determining the use, quality and amount of land available for development.
Amsterdam relies on its relationships with the city’s civic and nonprofit development groups for support and implementation of its plans, and the role of housing associations is critical. These associations were created as a result of the housing law of 1901, which allowed for union-related associations and religious organizations to establish nonprofit housing associations. With national subsidies and strong support from local governments, they have built thousands of units, especially in the neighborhoods damaged during the war. In some of these areas over 75 percent of the units is owned by housing associations.
The deregulation of the Dutch housing market in the early 1990s strongly affected the housing associations’ position as both owners and developers. They lost most of the national housing subsidies, but in exchange the government granted them more financial and institutional freedom to manage their assets. As a result, the nonprofit sector had to become more professionalized, and many of the housing associations merged to create economies of scale. Today, Amsterdam counts 13 housing associations that manage over 200,000 units, ranging from 1,400 to 37,500 units each. Many associations successfully positioned themselves as trustworthy and financially stable developers. Moreover, they became strategic partners for commercial developers looking for experts on affordable housing and partners for creating goodwill for their projects with the city and community groups. More and more, they develop mixed-income projects in collaboration with private developers using creative financial packages. In 2000, for example, half of the units built by housing associations were market rate. The resulting profits financed the other half as affordable and moderate-income units.
In an unexpected side effect of the housing reform, these associations have become leaders in setting high standards for urban design and planning. With their commitment to the city and to community development they have been willing to take risks with low-cost but provocative designs, and many of their projects have become international examples for innovative affordable housing concepts.
Waterfront Redevelopment in Amsterdam
Amsterdam is a city founded on water and around a dam that separated the Amstel River from the IJ River. In the seventeenth century, Amsterdam was the world’s most prominent commercial and maritime center. The canals and waterways built in that era still marvel the millions of tourists who visit the city every year. The relationship between the city and its waterfront has not always been organic; mistakes have been made, such as the 1898 decision to build Amsterdam’s central railway station in the middle of the port area. The station effectively ruined the visual relationship and physical connections between the IJ, the port and the dam, destroying the ancient heart of the capital.
In the past 40 years, most port functions have moved closer to the sea to handle container ships, while the large financial institutions moved to the south axis of the city due to a lack of space and poor accessibility. The inner city of Amsterdam, which is adjacent to the old port areas, remains the region’s largest center for retail, culture and entertainment and is well suited for pedestrians, bicyclists and public transportation. Although the port continues to play an important economic role for Amsterdam, the city essentially turned its back to the harbor for many years.
Major areas of Amsterdam are now being converted and rehabilitated, while entirely new areas are being built on artificial islands. The city’s southern and northern waterfront system of old piers and wet docks is becoming an attractive residential and mixed-use district with retail and cultural centers, new transit, parks and waterfront promenades, most of which mix contemporary design with the historic maritime character. The construction of IJburg, an overspill area in the IJsselmeer Lake, is designed to accommodate 45,000 new inhabitants.
Discussion about the redevelopment of the Eastern Docklands and the rest of the southern IJ waterfront began in the early 1980s. Following years of negotiations between the municipality, developers and well-organized community groups, the plan, currently in the final phases of construction, proposed a series of high-density, moderate-rise communities on the water, thus remaking a historic and cultural bond with the water. Housing is the major component of all development on the IJ bank, and 40 percent of it is affordable. In many cases the city’s professional nonprofit housing associations have led the development and encouraged private investment.
The formal planning process for the IJ-waterfront started with a design competition in 1984. Initially the city government endorsed the IJ Boulevard master plan by Rem Koolhaas for the entire 10 km southern waterfront. The redevelopment program incorporated a range of uses, but focused on office development and supporting amenities to stop the exodus of corporations and to finance the proposed infrastructure program. The plan was to be implemented by the Amsterdam Waterfront Finance Company (AWF), a public-private partnership of the city and one master developer/investor with unprecedented authority. Subsequent controversy over the size and cost of the plan, the collapse of the office market in the late 1980s, and growing discontent with the plan among the city’s prominent civic and community groups led to the dismantling of the partnership in 1994.
The city then changed its approach and passed a strategic memorandum titled “Anchors of the IJ” in 1995. This plan proposed to build on the existing island structure with a phased development starting at the outer edges and working toward the Central Station area. This pragmatic and organic approach concentrated the city’s efforts and resources on master plans for smaller and more manageable areas. The development program shifted toward housing with public buildings and squares (the anchors) at strategic locations within a framework of larger infrastructure investments. The national government committed to building a new tunnel in the early phases of the planning process and a light-rail system at a later phase. Urban design and development programs were determined by site potential and strong community input and were modified over time based on experience, new ideas and changing market conditions. Since the city owns the land and thus controls how much land is available for development, it encouraged private developers to team up with nonprofit housing groups to bid for portions of the waterfront. The Amsterdam case underscores the fact that strategy, planning tools, leadership and partners are interdependent and instrumental for redevelopment that benefits the community at large.
Implications for Havana
The uniqueness of Havana’s waterfront makes it a formidable site for innovative and comprehensive redevelopment and for avoiding the mistakes that have spoiled the charm of many other cities around the world. Havana is Cuba’s capital city, home to more than 2 million of the country’s 11 million citizens. Prior to the 1959 revolution Cuba was the leading business and tourist destination in the Caribbean, but its subsequent political isolation and lack of economic development have resulted in a mostly unspoiled historic city now in desperate need of repair. Since the collapse of the former Soviet Union and the subsequent loss of a market for 65 percent of Cuban exports, Havana has focused on attracting investment through real estate ventures. Most joint ventures (350 were active in 2001, worth $2.6 billion) are with Canadian and European companies in the booming hospitality industry. Tourism and related activities again generate much-needed foreign currency, especially in Havana where historic downtown hotels have been upgraded and new office buildings are being built in nearby elegant neighborhoods to the west.
The government recognizes the historic and economic value of Old Havana’s architectural heritage and strongly supports renovation and rehabilitation of its historic buildings and squares. The progress and benefits are impressive, considering the limited public resources and the state of the city’s infrastructure and buildings. The Office of the Historian, the development authority for Old Havana, has stimulated revenues that generated $50 million for social and historic preservation programs in 1999 alone (Nunez, Brown and Smolka 2000).
Havana’s waterfront is considered a key asset for future growth and therefore a key area of concern. The waterfront includes the famous Malecon Boulevard as well as the lesser-known inner-harbor districts on the east side of Old Havana. Along the shores of this bay, historic warehouses and small communities are mixed with decaying infrastructure, port facilities, heavy industry and shipyards. Many different city and state agencies are involved in planning for this vast area, yet no clear development directive has been defined and most players lack the authority to take that role. In response, some agencies have developed plans for individual properties, but implementation is unlikely because there is no funding in place and the oil refineries across the bay produce heavy fumes, which discourage some tourist-oriented activities.
Since land in Havana is publicly owned, capturing the increase of land values could create a strategic and sustainable source for financing much-needed public investments in affordable housing, public space and infrastructure. The local government can lead the redevelopment process; however, support and collaboration with regional and national public partners will be important for larger investments. Flexibility in program and a focus on process instead of blueprint planning is essential to accommodate changing market conditions and emerging opportunities. The latter is especially evident as development depends significantly on private investments.
With its historic beauty, proximity to the United States and lack of development for more than 40 years, Havana draws the attention of developers from throughout the world. It has the potential to become a model livable city that has preserved most of its heritage and is not spoiled by the automobile. It is in the interest of all of us, but especially the Cuban people, to ensure that attention to both high-quality redevelopment and the public interest determines the transformation of Havana’s waterfront.
Frank Uffen is managing director of New Amsterdam Development Consultants in New York. Other Dutch participants in the seminar who contributed to this article are Riek Bakker (partner, BVR Consultancy for Urban Development, Landscape and Infrastructure, Rotterdam), Ad Hereijgers (partner, DE LIJN Office for Urban Development, Amsterdam), Willem van Leuven (project manager, Amsterdam Project Management Bureau) and Rutger Sypkens (project developer, Ballast Nedam Construction, Amsterdam).
Reference
Nunez, Ricardo, H. James Brown, and Martim Smolka. 2000. Using land value to promote development in Cuba. Land Lines 12(2):1–4.
SHARE
Faculty profile of John Emmeus Davis.
SHARE
¿Cómo se correlacionan las percepciones de los moradores de asentamientos informales sobre la seguridad de la tenencia con las decisiones de invertir en mejoras para sus viviendas? ¿Es necesario poseer un título de propiedad para sentirse seguro o aumentar la inversión? ¿Y cómo se relacionan los ingresos y el crédito con la inversión? ¿El morador promedio aspira en realidad a la legalización de su tenencia? Y en ese caso, ¿qué se puede esperar? Este artículo trata de responder a estas preguntas en base a una investigación realizada sobre dos invasiones de terrenos en Buenos Aires, Argentina, y se concentra en dos temas en particular: el concepto de seguridad en la tenencia y la medición empírica de las percepciones de seguridad relacionadas con la inversión en mejoras de viviendas (Van Gelder 2009b).
La seguridad de la tenencia como un concepto tripartito
En la década de 1970, ante un rápido aumento de la informalidad urbana, ciertas organizaciones, como el Banco Mundial, comenzaron a experimentar con programas que proporcionaban servicios básicos de asentamiento y concedían el título de propiedad a sus moradores. La hipótesis era que, con la seguridad de la tenencia, los moradores movilizarían recursos para la construcción de viviendas más eficientemente que con programas de vivienda pública. La vivienda autoconstruida, por lo tanto, se interpretaba como una fuente de seguridad económica y movilidad social ascendente.
A comienzos de la década de 1990, las dimensiones económicas de la legalización de la tenencia cobraron nueva importancia en algunos círculos políticos (Bromley 1990; World Bank 1993). Se comenzó a creer que la mera concesión de derechos de propiedad privada sería una condición suficiente y necesaria para el desarrollo de los asentamientos. La hipótesis era que, al brindar un incentivo a la inversión y la posibilidad de acceder al crédito formal, los derechos de propiedad harían las veces de catalizador para el desarrollo.
Los críticos de esta idea argumentaron que, para establecer la seguridad de la tenencia y promover la inversión, sería mejor concentrarse en detalles más prácticos. El reconocimiento oficial de un asentamiento, la introducción de infraestructura y servicios, y otros factores podían aportar más a la seguridad de facto de la tenencia que el hecho de tener un documento legal que certificara la propiedad de una parcela (p.ej., Gilbert 2002).
Un tercer punto de vista sobre la inversión en viviendas argumenta que el factor más importante es la percepción de la por parte de los moradores. En vez de la seguridad legal, representada por la titulación, el mecanismo propulsor de la inversión es la percepción de seguridad. Se argumenta que los residentes invierten en sus moradas independiente de su estado legal, en la medida que crean que no van a ser desalojados y que las autoridades van a permitir que permanezcan en sus casas (Broegaard 2005; Varley 1987).
El concepto de la seguridad de la tenencia se puede analizar, por lo tanto, desde tres puntos de vista: como un instrumento legal, que frecuentemente toma la forma de título de propiedad; como una seguridad de facto, basada en la situación real; y como una percepción de los moradores. No obstante, estos puntos de vista frecuentemente se confunden, o simplemente se consideran indistintamente en la literatura de investigación o por los políticos, de manera que es importante distinguir entre ellos para poder responder a las preguntas que formulamos al principio.
La seguridad legal de la tenencia es un concepto formal, que se refiere a un documento oficial que identifica al propietario de un bien, y que es reconocido por la autoridad del estado, pero la seguridad de facto y percibida de la tenencia son conceptos empíricos. Para comprender la situación de facto de la tenencia, tenemos que estudiar lo que ocurre in situ y responder a preguntas tales como: ¿ Los desalojos forzados han sido hechos frecuentes o infrecuentes en una determinada ciudad o área? La actitud general de las autoridades hacia la ocupación ilegal, ¿ha sido benigna o estricta? La seguridad percibida de la tenencia, por otro lado, reside en la mente del morador, y su medición exige métodos refinados.
Los distintos tipos de seguridad de la tenencia se pueden superponer. Por ejemplo, la posesión de un título puede implicar que un morador también tenga seguridad de facto, ya que puede percibir que su situación es segura, pero no existe necesariamente una conexión entre estos tipos de seguridad. Los derechos de propiedad no siempre influyen sobre todos los tipos de hechos empíricos, ni tienen que ser reconocidos como algo significativo a los ojos de los moradores (Van Gelder 2010). Por el contrario, las ciudades con informalidad extensa se caracterizan precisamente por una ausencia de dichas correlaciones.
Un problema con el enfoque sobre la titulación es que postula que los derechos de propiedad equivalen a la seguridad de la tenencia. Esto puede ser cierto en situaciones donde la realidad de un asentamiento refleja las normas del sistema legal, pero no necesariamente será cierto cuando no se produce esta correlación. Más aún, es importante recordar que si la seguridad de la tenencia, ya sea de naturaleza legal o de facto, influye sobre la inversión, tiene que hacerlo a través de mecanismos psicológicos.
El lado psicológico de la seguridad de la tenencia
La literatura revela tres puntos críticos con respecto a la medición de la seguridad de la tenencia. Primero, la interpretación de la seguridad de la tenencia, ya sea legal, de facto o percibida, es frecuentemente binaria: uno la tiene o no la tiene. Segundo, y relacionado con el primer punto, los estudios raramente indican el grado en el que la seguridad de la tenencia contribuye a (mayor) inversión en la vivienda, en comparación con otros factores que probablemente también influyen en la inversión, como el nivel de ingreso o la disponibilidad de crédito. Tercero, la seguridad percibida de la tenencia casi siempre se interpreta como la probabilidad percibida de desalojo por parte del morador.
Estos tres puntos descubren una serie de limitaciones importantes en cada caso. Primero, la idea de interpretar la seguridad de la tenencia como una dicotomía no se corresponde con la realidad de los países en vías de desarrollo, donde la seguridad de la tenencia se concibe más bien como una gradación. La mayoría de los asentamientos de bajos ingresos se encuentran en algún punto entre la inseguridad completa y la seguridad completa. Segundo, para comprender la influencia de la seguridad de la tenencia sobre la inversión, es necesario cuantificar esta relación y examinarla junto con otros factores que probablemente también influyan en la inversión, tales como los ingresos del hogar.
Con respecto al tercer punto, la investigación psicológica social ha demostrado crecientemente que las decisiones de las personas están influenciadas frecuentemente por lo que sienten acerca de una situación en vez de, o además de, cómo piensan sobre ella (Hsee y Rottenstreich 2004; Kahneman 2003; Van Gelder, De Vries y Van der Pligt 2009). Estos descubrimientos se pueden aplicar al estudio de las viviendas informales, si consideramos que la inversión de un morador es una forma de tomar decisiones en un entorno de incertidumbre. Es decir, además de operacionalizar la seguridad percibida solamente como la probabilidad percibida de desalojo, lo cual se refiere a un estado cognitivo o de pensamiento, también podemos examinar los sentimientos o las preocupaciones, la inseguridad y el miedo que experimentan los moradores. A este componente de la seguridad de la tenencia lo denominamos miedo al desalojo.
¿Podemos comprender mejor las estimaciones de probabilidad de desalojo si examinamos los sentimientos? En el contexto de la tenencia informal, se ha sugerido frecuentemente que los moradores informales piensan que la probabilidad de un desalojo forzado es muy baja, en particular cuando el asentamiento está relativamente consolidado. En estos casos, el usar solamente la probabilidad percibida de desalojo como indicador de seguridad de la tenencia limita su valor predictivo, porque es invariablemente baja. No obstante, la posibilidad de desalojo, aunque sea muy pequeña, puede aún causar suficientes sentimientos negativos de preocupación y estrés en los moradores como para influir en sus decisiones, independientemente de que se la perciba como probable o no (Van Gelder 2007; 2009a).
Para no tener que considerar (las percepciones de) la seguridad de la tenencia como una dicotomía, podemos cuantificar la probabilidad y el miedo al desalojo usando técnicas de escalas psicométricas. En mi investigación, se presentaron a los moradores varias declaraciones sobre su situación de tenencia, y se les pidió que indicaran hasta qué punto estaban de acuerdo con dichas declaraciones, usando escalas de cinco puntos, desde “completamente en desacuerdo” hasta “completamente de acuerdo”. Por ejemplo: “A veces me preocupa la posibilidad de un desalojo” o “Siempre está presente la posibilidad de que nos desalojen de este barrio”. Ambas declaraciones se refieren a la posibilidad de desalojo. Sin embargo, la segunda, que mide la probabilidad percibida de desalojo, se refiere a una estimación de probabilidades – un estado pensante – mientras que la primera trata de dilucidar los sentimientos.
Medimos así la probabilidad percibida de desalojo y el miedo al desalojo usando escalas compuestas separadas, cada una con múltiples declaraciones. También se preguntó a los encuestados, todos ellos jefes de familia, sobre los ingresos del hogar y si habían sacado un préstamo en los años anteriores. Para medir la inversión en mejoras de viviendas, los encuestadores calificaron las moradas de los participantes de acuerdo a tres elementos distintivos: el piso, las paredes y el techo. Estas calificaciones se combinaron más adelante en un índice de mejora o consolidación de vivienda, la variable dependiente. Para aislar los efectos de la seguridad percibida de la tenencia sobre la inversión, la encuesta fue administrada solamente a aquellos jefes de hogar que habían vivido en el asentamiento desde su origen y fueron responsables por la construcción de la vivienda.
Asentamientos del caso de estudio
Una invasión de suelo típicamente involucra a varios centenares de personas, que obtienen acceso al suelo al invadirlo en forma colectiva y construyen inmediatamente en el mismo. Los residentes intentan cumplir con la legislación sobre el uso del suelo y otros requisitos, lo que permite más tarde subdividir el suelo legal y técnicamente. Esta participación activa de los residentes distingue a estos asentamientos de aquellos más irregulares (las villas miserias).
El estudio consistió en una encuesta estructurada y también en entrevistas semiestructuradas y grupos de enfoque con moradores en dos invasiones de suelo distintas en el cono sur del Gran Buenos Aires, reconocido por su urbanización popular en gran escala y altas concentraciones de pobreza (tabla 1: ver anexo).
Los asentamientos eran muy similares en tamaño, pero tenían distintas edades y por lo tanto distintos grados de consolidación; El Tala fue una de las primeras invasiones de la ciudad, mientras que San Cayetano había existido por sólo dos años antes de la encuesta, realizada en 2008. Sólo la mitad de los moradores de El Tala recibieron el título legal, creando las condiciones para una comparación válida de hogares titulados y no titulados en este asentamiento.
Resultados del análisis
Se emplearon análisis de regresión y de correlación para examinar la intensidad tanto de la probabilidad percibida de desalojo y el miedo al desalojo como pronosticadores de mejoras a las viviendas. Para tener una mejor idea de su importancia comparativa, también analizamos los ingresos del hogar. La tabla 2 (ver anexo) muestra que tanto la probabilidad como el miedo estaban significativamente correlacionados con las mejoras en ambos asentamientos. En otras palabras, tanto el pensar en la probabilidad de desalojo como los sentimientos provocados por el desalojo influyeron sobre la probabilidad de que la gente estuviera dispuesta a invertir en su morada. Cuanto mayor la probabilidad percibida y el miedo al desalojo, menos mejoraban su morada.
Los ingresos del hogar tuvieron una fuerte correlación con las mejoras de las viviendas en San Cayetano, pero no en El Tala. Una explicación probable de estos resultados es que las inversiones más visibles en vivienda ocurren en los primeros años de desarrollo del asentamiento. Recuérdese que San Cayetano tenía sólo dos años de existencia cuando se realizó la encuesta, mientras que El Tala se fundó a principios de la década de 1980. Otra explicación, relacionada con la anterior, es que los ingresos actuales de los hogares medidos por la encuesta no necesariamente reflejan los ingresos en las décadas precedentes. Esta fluctuación de ingresos hace más difícil evaluar la relación válida entre ingresos e inversiones en asentamientos más antiguos como El Tala.
El análisis de regresión de la tabla 3 (ver anexo) ensaya simultáneamente la probabilidad, el miedo y los ingresos como pronosticadores de inversión, analizando su contribución única. La intensidad de la relación para cada variable separada es indicada por el símbolo β, que puede oscilar entre -1 y +1 (indicando una relación lineal perfectamente negativa y positiva, respectivamente).
En El Tala, el efecto de la probabilidad de desalojo se explica en gran medida por el miedo al desalojo. Esto parece confirmar la hipótesis señalada anteriormente, de que en los casos en que el desalojo es muy poco probable, como en los asentamientos consolidados, el miedo al desalojo es el mejor pronosticador de mejoras a las viviendas. Dicho de otra manera, al decidir si invertir o no, y cuánto, en sus viviendas, los individuos tienen más en cuenta cómo se sienten sobre su situación y los posibles riesgos involucrados, que cómo piensan. Estos resultados constituyen un argumento convincente para alterar nuestra interpretación de la seguridad percibida de la tenencia como meramente una percepción de la probabilidad de desalojo. Si queremos predecir la conducta, también tenemos que comprender cómo se siente la gente.
En San Cayetano, sin embargo, la situación es distinta. Si bien tanto la probabilidad percibida y el miedo al desalojo están correlacionados negativamente con la inversión en mejoras a las viviendas, los resultados del análisis de regresión muestran que los ingresos del hogar explican la mayor parte de la varianza. En otras palabras, la inversión fue dictada más por los ingresos del hogar que por las percepciones de seguridad, ya sea la probabilidad percibida de desalojo o el miedo al desalojo. Mi hipótesis es que, una vez más, estos resultados se pueden atribuir a la corta edad del asentamiento, porque la probabilidad de que la gente invierta en su vivienda, en las primeras fases de consolidación de un asentamiento, está dada más que nada por su capacidad financiera.
Virtualmente todos los residentes encuestados y entrevistados en ambos asentamientos declararon que para ellos era importante tener un título de la propiedad, y expresaron un fuerte deseo de ser legalizados. Este resultado presenta una paradoja intrigante: si bien el desalojo forzado rara vez es considerado probable o aun posible por los residentes, aproximadamente la mitad de ellos declaró que la razón más importante para tener un título de la propiedad era la seguridad de la tenencia. Un residente de El Tala comentó sobre las distintas motivaciones para invertir: “Yo creo que hay dos momentos. Uno es al comienzo, cuando la construcción es una manera de asegurarse que nadie te va a echar. Hoy en día, creo que la situación es al revés. No creo que valga la pena invertir mucho dinero en la casa si no se tiene un título”.
Esto quiere decir que aun en situaciones con una seguridad de tenencia de facto muy alta, como en El Tala, los residentes siguen deseando un título de propiedad, principalmente por la seguridad adicional que ello confiere. Este resultado se corresponde con el argumento dado anteriormente sobre la importancia de incluir el miedo al desalojo, junto con la probabilidad, como indicador de seguridad percibida de la tenencia. La posibilidad de un desalojo, aunque sea pequeña, todavía puede crear una sensación de preocupación y miedo que influye en las decisiones de los residentes, casi independientemente de la probabilidad percibida (Van Gelder, 2007).
Otras motivaciones frecuentemente mencionadas para desear un título de propiedad son “dejarles algo a mis hijos” y “ser o sentir que soy el dueño de mi casa”. Sorprendentemente, muy pocos moradores en ambos asentamientos mencionaron razones comerciales (como el mayor valor de la vivienda o el acceso al crédito) como motivo para desear ser propietarios. En ambos asentamientos, más del 80 por ciento de los encuestados pensaba que tener un título aumentaría su seguridad. Más de la mitad de los residentes declaró que invertirían más después de tener el título, y más de la mitad de los residentes con título indicó que, en efecto, habían invertido más después de que se legalizó su tenencia.
Con respecto al acceso al crédito, los dueños con título no sacaron un préstamo bancario con mayor frecuencia que los residentes sin título. En El Tala, sólo tres personas con título de propiedad habían sacado un préstamo hipotecario en los cinco años anteriores, en contraposición con dos personas en la parte no titulada de dicho asentamiento. Más personas – ocho en las áreas tituladas y cinco en las no tituladas – habían sacado préstamos en instituciones prestamistas que cobran intereses altos pero que no exigen una propiedad como garantía. En otras palabras, los propietarios no comprometían sus moradas como garantía para obtener los préstamos.
La mayoría de los encuestados que habían sacado un préstamo lo habían hecho para mejorar o reparar su morada. Los pequeños montos de dinero prestados y los muy pocos préstamos para inversiones comerciales generan dudas sobre hasta qué punto el mayor acceso al crédito funciona como motor del crecimiento económico, tal como se ha sugerido a veces como justificativo para los programas de titulación del suelo.
Conclusiones
Estos resultados esclarecen un poco el debate sobre la seguridad de la tenencia y la discusión entre los defensores y críticos de la legalización. Por ejemplo, si bien el título legal no es una condición necesaria para invertir en mejoras a las viviendas, probablemente sea un factor contribuyente en ciertas situaciones. Más aún, casi sin excepción, todos los moradores aspiran a ser los dueños legales de sus casas. No obstante, los efectos sociales y psicológicos parecen ser mucho mayores que los factores económicos para valorar la tenencia legal.
Si bien las políticas han formulado crecientemente argumentos mercantilistas para respaldar la titulación (por ejemplo, el acceso al crédito y a los mercados del suelo), los encuestados tienden a enfatizar las razones sociales. Además de la seguridad de la tenencia, la posibilidad de dejar algo “seguro” para los hijos y la simple sensación de ser el dueño (legal) de su vivienda fueron citadas como las motivaciones más fundamentales para desear ser un propietario. La propiedad formal es vista por muchos, sea en forma realista o no, como una manera de escaparse de la marginalidad y como un sustituto de un sistema de seguridad social en gran medida deficiente.
Una manera de mejorar la política y de anticipar más precisamente las consecuencias de intervenciones específicas, que con demasiada frecuencia adoptan un enfoque verticalista, de arriba hacia abajo, es prestar más atención a las perspectivas de los moradores y utilizar métodos y perspectivas de otras disciplinas, como la psicología y la sociología. Estas disciplinas ofrecen medidas refinadas de diverso tipo que los académicos del desarrollo, los dirigentes políticos y los expertos del suelo deberían tener en cuenta en sus investigaciones futuras y programas concretos para los desarrollos informales.
Sobre el autor
Jean-Louis van Gelder es un investigador del Instituto de Estudios sobre la Delincuencia y el Cumplimiento de la Ley de los Países Bajos (NSCR). Estudió tanto psicología organizacional como derecho en la Universidad de Ámsterdam, y combinó ambas disciplinas en un doctorado sobre la seguridad de la tenencia y la informalidad realizado en Buenos Aires. Otros de sus intereses de investigación incluyen el rol del valor afectivo y la personalidad en las decisiones riesgosas y criminales.
Referencias
Broegaard, R.J. 2005. Land tenure insecurity and inequality in Nicaragua. Development and Change 36: 845–864.
Bromley, D.W. 1990. A new path to development? The significance of Hernando De Soto’s ideas on underdevelopment, production, and reproduction. Economic Geography 66: 328–348.
Gilbert, A.G. 2002. On the mystery of capital and the myths of Hernando De Soto: What difference does legal title make? International Development Planning Review 26: 1–19.
Hsee, C.K. and Y. Rottenstreich. 2004. Music, pandas, and muggers: On the affective psychology of value. Journal of Experimental Psychology 113: 23–30.
Kahneman, D. 2003. Perspectives on judgment and choice: Mapping bounded rationality. American Psychologist 58: 697–720.
Van Gelder, J-L. 2007. Feeling and thinking: quantifying the relationship between perceived tenure security and housing improvement in an informal neighborhood in Buenos Aires. Habitat International 31: 219–231.
———. 2009a. Legal tenure security, perceived tenure security and housing improvement in Buenos Aires: An attempt towards integration. International Journal of Urban and Regional Research 33: 126–146.
———. 2009b. Assessing fit: Perceptions of informality and expectations of legality. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
———. 2010. What tenure security? The case for a tripartite view. Land Use Policy 27: 449–456.
Van Gelder, J-L., R.E. de Vries, and J. Van der Pligt. 2009. Evaluating a dual-process model of risk: Affect and cognition as determinants of risky choice. Journal of Behavioral Decision Making 22: 45–61.
Varley, A. 1987. The relationship between tenure legalization and housing improvements: Evidence from Mexico City. Development and Change 18: 463–481.
World Bank. 1993. Housing: Enabling markets to work. World Bank Policy Paper. Washington DC: World Bank.
SHARE
Alan Mallach es senior fellow no residente en el Programa de Políticas Metropolitanas del Instituto Brookings y senior fellow en el Centro para el Progreso Comunitario, ambos de Washington, DC; y académico visitante en el Banco de la Reserva Federal de Filadelfia. Ha sido profesional, promotor y académico en temas de vivienda, planificación y desarrollo comunitario por casi 40 años, durante los cuales ha realizado aportaciones en muchas áreas, como el desarrollo de viviendas sociales y de ingresos mixtos, la revitalización de barrios y la regeneración urbana. En 2003, fue nombrado miembro del Colegio de Socios del Instituto Norteamericano de Planificadores Certificados, en reconocimiento a sus permanentes logros como líder de la profesión de planificación urbana.
Mallach es también profesor visitante en el programa para graduados en Planificación Urbana del Instituto Pratt de Nueva York, y ha enseñado en la Universidad Rutgers y en la Escuela de Arquitectura de Nueva Jersey. Ha publicado numerosos libros y artículos sobre vivienda, desarrollo comunitario y uso del suelo; su libro Bringing Buildings Back: From Abandoned Properties to Community Assets (Reconstruyendo edificios: de propiedades abandonadas a activos de la comunidad) es reconocido como el estándar en la materia. Su libro más reciente: Rebuilding America’s Legacy Cities: New Directions for the Industrial Heartland (Reconstruyendo las ciudades industriales históricas de los EE. UU.: nuevas direcciones para el corazón industrial), fue publicado en 2012 por la American Assembly de la Universidad Columbia. Reside en Roosevelt, Nueva Jersey, y tiene una licenciatura por la Universidad de Yale.
Land Lines: ¿Cómo se involucró en el Instituto Lincoln?
Alan Mallach: Ya había sabido del Instituto Lincoln desde hacía muchos años, e inicialmente me involucré en la década de 1990 con mi trabajo sobre la revitalización de áreas industriales abandonadas. Desde entonces, trabajé como profesor en una serie de sesiones de capacitación patrocinadas por el Instituto y participé en reuniones y conferencias en Lincoln House. Hace alrededor de siete años, Nico Calavita, profesor emérito del Programa de Graduados en Planificación Urbana de la Universidad Estatal de San Diego, y yo comenzamos a investigar el tema de vivienda inclusiva. Este proyecto llevó a que el Instituto publicara en 2010 el libro que coeditamos: Inclusionary Housing in International Perspective: Affordable Housing, Social Inclusion, and Land Value Recapture (Vivienda inclusiva en perspectiva internacional: vivienda económica, inclusión social y recuperación de plusvalías). Más recientemente he estado trabajando con Lavea Brachman, directora ejecutiva del Centro de Políticas del Gran Ohio, en un informe de enfoque sobre políticas de suelo que investiga temas relacionados con la regeneración de las ciudades industriales históricas de los Estados Unidos (ver página 28).
Land Lines: ¿A qué se refiere como «ciudades industriales históricas»?
Alan Mallach: «Ciudades industriales históricas» es un término que se ha comenzado a usar en vez de «ciudades en retroceso», como una manera de describir las ciudades del país que han perdido una cantidad significativa de población y puestos de trabajo en los últimos 50 años o más. Ciertas ciudades icónicas, como Pittsburgh, Detroit y Cleveland se mencionan generalmente en este contexto, pero la categoría también incluye a muchas ciudades más pequeñas, como Flint, Michigan; Utica, Nueva York y Scranton, Pensilvania.
Land Lines: ¿Cómo se conectan los temas de las ciudades industriales históricas con las preocupaciones principales sobre la política de suelo del Instituto Lincoln?
Alan Mallach: Hay muchos puntos de conexión, pero creo que el más importante es cómo debería usarse el suelo en estas ciudades. Todas estas ciudades tienen una sobresaturación significativa de oferta tanto de edificios residenciales como no residenciales en relación con la demanda, por lo menos desde la década de 1960. Como consecuencia de una demolición extensiva a lo largo de décadas, se ha acumulado un gran inventario de suelo vacante o subutilizado. Sólo Detroit tiene más de 100.000 parcelas de suelo vacante separadas y otros 40.000 a 50.000 edificios vacíos. Si bien este inventario es una carga, también podría convertirse en un enorme activo para el futuro de la ciudad. Uno de los temas centrales que enfrentan estas ciudades industriales es cómo desarrollar estrategias efectivas para usar este suelo no solo de forma que beneficie al público sino que también estimule el crecimiento económico y la demanda del mercado.
Land Lines: ¿Cómo compararía este desafío con su trabajo en vivienda inclusiva?
Alan Mallach: Desde el punto de vista económico, es la otra cara de la moneda. La vivienda inclusiva es una manera de usar el proceso de aprobación de planificación para canalizar una fuerte demanda del mercado y crear un beneficio público en forma de vivienda social, ya sea de manera directa, incorporando una cierta cantidad de unidades de vivienda social en un emprendimiento inmobiliario que quiere ser aprobado, o en forma indirecta por medio de desarrollo de predios o contribuciones en efectivo por parte del emprendedor. Como tal, involucra, ya sea explícita o implícitamente, la recuperación de la plusvalía del suelo que se crea en el proceso de aprobación de planes. La vivienda inclusiva parte de una gran demanda en el mercado, y no puede suceder sin ella.
Las estrategias de reúso del suelo en ciudades industriales tratan de generar demanda donde hoy en día no existe, o alternativamente encontrar maneras de usar el suelo para beneficiar al público y que se puedan implementar aun en condiciones donde no se puede inducir demanda en el mercado, por lo menos en un futuro previsible. Estas estrategias se llaman frecuentemente de usos «verdes» del suelo, como es el caso de la agricultura urbana, los espacios abiertos, la restauración de humedales o la gestión del aguas lluvias. Puede ser difícil conseguir que los funcionarios locales y los ciudadanos reconozcan que las formas tradicionales de revitalización, como la construcción de casas nuevas, centros comerciales, etc., requieren de la existencia de un mercado para dichos productos. No obstante, en muchas de estas zonas devastadas la demanda simplemente no existe. Más aún, la demanda no se puede inducir artificialmente por medio de subsidios públicos masivos, si bien los fondos públicos pueden, bajo ciertas condiciones, actuar como un estímulo para crear demanda.
Land Lines: ¿La falta de demanda es evidente en todos lados en las ciudades industriales históricas?
Alan Mallach: No, y esta es una de las cosas más interesantes sobre estas ciudades. En algunas ciudades la demanda crece mucho más que en otras, pero en la mayoría de los casos la revitalización se limita a ciertas partes de la ciudad.
Una tendencia perceptible es que las zonas del centro, o cercanas al centro, particularmente aquellas que tienen un carácter urbano peatonal fuerte, como el corredor de Washington Avenue en St. Louis, o el Distrito de Almacenes de Cleveland, están mostrando un gran dinamismo, si bien en muchas otras partes de estas dos ciudades sigue habiendo pérdida de población y abandono de viviendas.
Parte de este dinamismo se debe al carácter peatonal y la fuerte forma urbana (ver el nuevo libro del Instituto Lincoln por Julie Campoli, Made for Walking: Density and Neighborhood Form (Hecho para caminar: densidad y forma del barrio) (2012), que examina 12 barrios peatonales y las fuerzas que han generado su reciente popularidad). Un segundo factor importante es que estas áreas atraen a un segmento demográfico en particular: individuos y parejas jóvenes. Este grupo no sólo está orientado cada vez más a la vida urbana, sino que su porcentaje en el total de la población norteamericana está creciendo.
Land Lines: ¿Qué otros temas está explorando en su trabajo sobre las ciudades industriales históricas?
Alan Mallach: Me estoy centrando en dos áreas de investigación: una más cualitativa y otra más cuantitativa. En el primer caso, estoy examinando cómo muchas de estas ciudades están pasando por una pronunciada reconfiguración espacial y demográfica, un proceso que está exacerbando las disparidades económicas entre distintas áreas geográficas y poblaciones en estas ciudades. Si bien los centros de las ciudades más viejas, como los de St. Louis, Cleveland, Baltimore y hasta Detroit, son cada vez más atractivos, particularmente para los adultos jóvenes, y están ganando población y actividad económica, muchos otros barrios en estas ciudades están perdiendo población a una velocidad cada vez mayor. En muchos lugares estas tendencias están acentuando divisiones raciales que ya eran problemáticas.
Mi segunda área de investigación gira alrededor de lo que hace falta para promover una regeneración exitosa y sostenida. Lavea Brachman y yo hablamos de esto en nuestro informe de enfoque sobre políticas de suelo, pero espero poder investigar este tema más profundamente, examinando incluso algunas ciudades europeas que se han visto en situaciones similares a las de las ciudades industriales norteamericanas. Creo que las experiencias de las ciudades del norte de Inglaterra, por ejemplo, o el valle del Ruhr en Alemania, son similares a nuestras ciudades industriales históricas.
Land Lines: ¿Qué quiere decir con «regeneración exitosa»?
Alan Mallach: Esta es una cuestión muy importante. Yo creo que frecuentemente hay una tendencia a ver un evento en particular (las Olimpiadas de Barcelona o un edificio importante como el Museo Guggenheim en Bilbao, España, por ejemplo) como evidencia de regeneración, cuando en el mejor de los casos es un impulso discreto para obtener un cambio más sustancial. Creo que la regeneración tiene que ser consecuencia de cambios en tres áreas fundamentales: primero, el bienestar de la población, que se refleja en parámetros tales como el desempeño en educación superior, nivel de ingresos y menor desempleo; segundo, un mercado inmobiliario más fuerte y mayor fortaleza de los barrios; y tercero, la creación de nuevos sectores económicos orientados a la exportación para reemplazar el sector industrial perdido. El crecimiento de población por sí solo (es decir, la reversión de la disminución histórica de población) puede ser o no una prueba de regeneración. Es más probable que sea una consecuencia de estos tres cambios en vez de una causa.
Land Lines: ¿Cómo ve el futuro de las ciudades industriales norteamericanas?
Alan Mallach: Veo un futuro mixto. Como hemos mostrado en el informe sobre enfoque en políticas de suelo, a algunas ciudades les está yendo mucho mejor que a otras. Pittsburgh y Filadelfia están mostrando signos fuertes de resurgimiento, mientras que Cleveland, Detroit y Buffalo están perdiendo terreno. Creo que las ciudades industriales tienen dos desafíos importantes a medida que miran hacia el futuro.
El primer tema es cuál será el motor económico de estas ciudades. Las ciudades que han tenido mayor éxito hasta ahora han podido concentrar los grupos más significativos de universidades de investigación nacional y centros médicos. Estas instituciones tienden a dominar las economías de sus ciudades. Si bien han ayudado a ciudades como Pittsburgh y Baltimore a reconstruirse en la era postindustrial, creo que quedan muchas preguntas por contestar en lo que se refiere a su sostenibilidad como motores económicos de largo plazo.
La segunda cuestión es demográfica. Los centros pueden estar atrayendo a personas solteras y parejas jóvenes, pero muchos de los barrios residenciales de estas ciudades fueron construidos hace alrededor de 100 años, como comunidades principalmente para parejas casadas que estaban criando a sus hijos. Ahora se están descomponiendo incluso muchos barrios que habían permanecido estables hasta hace relativamente poco. Esta demografía de parejas casadas con niños está disminuyendo en todo el país, y más aún en las ciudades más viejas. Hoy, por ejemplo, sólo el 8 por ciento de los hogares de Baltimore está en esta categoría. Creo que el futuro de estos barrios es muy importante para el destino de estas ciudades, y estoy muy preocupado por sus perspectivas.
Land Lines: A pesar de estos desafíos, ¿cree que su trabajo marca la diferencia?
Alan Mallach: El hecho es que muchas ciudades están avanzando. Pittsburgh ha realizado una excelente tarea al valorizar sus activos para desarrollar nuevos motores económicos, mientras que Baltimore y Filadelfia están haciendo grandes avances al reorganizar muchas de sus funciones gubernamentales para resolver los desafíos de propiedades vacantes y problemáticas. Baltimore, por ejemplo, ha iniciado un programa llamado De vacantes a valor (Vacants to Value) que integra el cumplimiento de códigos de edificación y las propiedades problemáticas con estrategias más abarcadoras de construcción de mercados. He tenido la fortuna de haber participado directamente en algunas ciudades, como Filadelfia y Detroit; por otro lado, siempre me gratifica cuando funcionarios locales o líderes comunitarios me cuentan que usan mi trabajo, o que mis pensamientos han influido en ellos. Esto hace que el esfuerzo valga mucho más la pena.
SHARE
David Vetter (Ph.D., Universidad de California) ha trabajado por más de cuatro décadas en temas de financiamiento y economía urbana en América Latina. He ejercido la docencia y dirigido investigaciones urbanas en Brasil durante 17 años en el Instituto Brasileño de Geografía y Estadísticas (IBGE), el Programa de Ingeniería para Graduados (COPPE), el Instituto de Planificación y Estudios Urbanos y Regionales (IPPUR) y la Fundación Getúlio Vargas. En 1990 se incorporó al Banco Mundial, donde desarrolló programas de inversión y reformas subnacionales para Argentina, Brasil, Chile y Ecuador. A fin de fomentar una mayor participación del sector privado en el financiamiento urbano, ingresó en Dexia Credit Local en 1998 en calidad de vicepresidente, y estableció programas de préstamo en Argentina, Brasil y México. Desde su regreso a Brasil en 2004, ha trabajado como consultor e investigador para varios clientes, como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Lincoln Institute of Land Policy, donde ha sido visiting fellow desde julio de 2014. Ha escrito recientemente dos artículos para Land Lines: “Residential Wealth Distribution in Rio de Janeiro” (Distribución de la riqueza residencial en Rio de Janeiro, enero de 2014) y “Land-Based Financing for Brazil’s Municipalities” (Financiamiento basado en el suelo para los municipios brasileños, octubre de 2011).
Land Lines: ¿Cómo se involucró en el Instituto Lincoln?
David Vetter: Por muchos años, ya sea en mis trabajos de investigación y consultoría, o en el Banco Mundial o el sector privado, encontré con frecuencia información sólida del Instituto Lincoln que me ayudó. Más recientemente, el Instituto financió mis investigaciones sobre riqueza residencial y finanzas municipales en Brasil.
Land Lines: ¿Qué investigará como visting fellow y por qué?
David Vetter: Me concentraré en estrategias de financiamiento de infraestructura urbana en Brasil. Como otros países latinoamericanos, Brasil necesita realizar inversiones sustanciales en forma continua para poder mantenerse al día con el rápido crecimiento de nuevos hogares y reducir la cantidad de hogares que no tienen acceso a infraestructura urbana. Entre 2000 y 2010, la cantidad de hogares en Brasil creció en más de 12 millones, o sea, casi 7 veces más que los 1,8 millones de hogares del área metropolitana de Boston-Cambridge en 2010. Dada esta presión demográfica, la cantidad absoluta de hogares de Brasil sin acceso a infraestructura urbana siguió siendo alta en 2010, a pesar de las considerables inversiones efectuadas en la década anterior. Y los déficits de algunos tipos de infraestructura en realidad han aumentado. Entre 2000 y 2010, por ejemplo, la cantidad de hogares urbanos en Brasil sin un sistema adecuado de alcantarillado creció aproximadamente en 2 millones, que es más que la cantidad total de unidades de vivienda en el área metropolitana de Boston en 2010.
El Ministerio de las Ciudades de Brasil estimó que los sistemas de sanidad básicos (agua potable, aguas residuales, residuos sólidos, y alcantarillado) costarían más de US$80.000 millones sólo entre 2014 y 2018. Las carreteras, pavimentación de calles, seguridad pública, salud y educación demandan inversiones de similar magnitud, y estos montos frecuentemente exceden con mucho las fuentes de financiamiento existentes.
Land Lines: ¿Cómo se podría recuperar las plusvalías de estas inversiones en infraestructura para poder financiarlas?
David Vetter: Los beneficios de las inversiones en infraestructura se capitalizan en los precios del suelo y los edificios. Los foros del Instituto Lincoln sobre instrumentos notables de intervención urbana de 2013 demostraron que muchos gobiernos de América Latina están utilizando eficazmente una amplia variedad de herramientas de recuperación de las plusvalías creadas por sus inversiones de infraestructura, como puede comprobarse en el minucioso repaso de la bibliografía realizado por Martim O. Smolka (2013): venta de derechos de desarrollo; contribución por mejoras para pavimentación de calles, alcantarillado y otras mejoras; y alianzas público-privadas (APP) de recuperación de plusvalías, como en el caso de la estructuración financiera de la renovación masiva del puerto de Rio (Porto Maravilha). También sería útil contar con una cobranza más efectiva del impuesto sobre la propiedad y de los impuestos de transmisión de propiedades.
La recuperación de plusvalías puede generar una realimentación positiva, creando un círculo virtuoso que genera recursos adicionales para más inversiones. Por ejemplo, el aumento del valor generado por las inversiones aumentaría la base gravable del impuesto sobre la propiedad, suponiendo que las valuaciones se mantengan actualizadas, y los ingresos resultantes se podrían usar para financiar otras obras.
Land Lines: ¿Hasta qué punto podrían las municipalidades de Brasil aumentar la recuperación de plusvalías?
David Vetter: Según la teoría económica, el valor generado por las inversiones de infraestructura debería ser aproximadamente igual a su costo. Como la oferta de infraestructura parecería ser poco elástica, debido a las restricciones de financiamiento público, el valor de mercado generado podría exceder en realidad el costo de las inversiones.
Por ejemplo, las municipalidades de Brasil invirtieron más de US$82.000 millones en infraestructura y equipos entre 2006 y 2010 (alrededor de US$16.000 millones por año). Pero solamente en 2010, el gobierno nacional y los gobiernos estatales invirtieron también más de US$50.000 millones. La recuperación de aunque sea un pequeño porcentaje de las plusvalías creadas podría proporcionar recursos de inversión significativos. Por ejemplo, la Región Metropolitana de Rio de Janeiro está recibiendo inversiones de infraestructura masivas del gobierno nacional, estatal y municipal, y también de socios privados, para varios proyectos como el cinturón vial Arco Metropolitano y una nueva línea de metro. Algunas son concesiones o APP que reciben un financiamiento significativo a tasas de interés inferiores a las del mercado por parte de los bancos de desarrollo públicos (BNDES y CAIXA).
Land Lines: ¿Qué papel debería cumplir la recuperación de plusvalías en la política de viviendas?
David Vetter: La inversión en infraestructura crea riqueza residencial, ya que su valor se capitaliza en la venta de viviendas. Las estructuras residenciales representan alrededor de un tercio del capital fijo neto de Brasil en las cuentas de riqueza nacional, como es habitual en otros países del mundo. Dada su importancia, nos preguntamos en nuestro trabajo sobre la Región Metropolitana de Rio de Janeiro: ¿Qué genera la riqueza residencial? ¿Cuánta riqueza residencial existe? ¿Quién la tiene? Descubrimos que hay ganadores y perdedores. Por ejemplo, el aumento en el valor generado por la inversión en infraestructura incrementa la riqueza residencial de los propietarios de vivienda, pero también aumenta los precios para los inquilinos en el área beneficiada y los costos de vivienda para personas que se quieren reubicar en esa zona.
Land Lines: ¿Una política de vivienda enfocada a la generación de riqueza residencial y la equidad de su distribución sería muy distinta de la mayoría de los programas de viviendas de bajos ingresos?
David Vetter: Sería bastante distinta. La mayoría de los programas de viviendas de bajos ingresos reduce sus costos construyendo en suelo de bajo valor. El precio del suelo es bajo cuando no tiene acceso a empleo y servicios urbanos básicos, así que las unidades de vivienda social frecuentemente están en estas áreas carentes de servicios. Una política de vivienda enfocada en la riqueza residencial enfatizaría el acceso a empleo y servicios básicos, que son los determinantes clave del valor de una vivienda.
Land Lines: ¿Pero no es esto una utopía? ¿Cómo podríamos recuperar las plusvalías para ayudar a aumentar la riqueza residencial de familias de bajos ingresos?
David Vetter: Sin duda el desafío es grande. Pero la recuperación de plusvalías de familias de mayores ingresos podría subsidiar a las de ingresos menores, sobre todo a los inquilinos que se quieran reubicar en zonas que se benefician de inversiones en infraestructura.
Le voy a dar un ejemplo. La cantidad de hogares en la Región Metropolitana de Rio de Janeiro aumentó en más de 600.000 entre 2000 y 2010 (esto es el doble de la cantidad de hogares en Washington, DC en 2010). Como consecuencia, los déficits de infraestructura urbana de la región siguen siendo altos a pesar de la gran cantidad de inversiones realizadas. Un reciente estudio de impacto del nuevo cinturón vial de Rio de Janeiro (Pontual et al., 2011) exploró la posibilidad de desarrollar nuevos vecindarios completos, socialmente integrados y con todos los servicios de infraestructura, para albergar a la enorme cantidad de hogares que se esperan a lo largo del cinturón. Este desarrollo podría financiarse en parte con la recuperación de las plusvalías generadas por las inversiones masivas en infraestructura planificadas y en proceso de implementación. Parte de las plusvalías recuperadas de familias de mayores ingresos se podría usar para financiar a las familias de menores ingresos.
El estudio de impacto analizó cuál sería la mejor ubicación para estos vecindarios. ¿Qué instrumentos de recuperación de plusvalías funcionarían mejor en este caso? Es interesante señalar que el sector privado ya está desarrollando lo que se describen como “barrios verdes” en las regiones aledañas al Río metropolitano. ¿Tiene sentido planificar proyectos de vivienda individuales cuando se va a producir un aumento tan grande en la cantidad de hogares?
Land Lines: ¿Las familias de bajos ingresos estarían en condiciones de pagar por la infraestructura?
David Vetter: En América Latina, los criterios de elegibilidad de programas de recuperación de plusvalías casi siempre incluyen una prueba de capacidad de pago. Por supuesto, la recuperación de plusvalías sólo se debería aplicar a familias que estén en condiciones de pagarla.
Land Lines: ¿Cómo respondería a los profesionales de Brasil dedicados a temas urbanos que argumentan que es imposible recuperar las plusvalías por razones legales o culturales?
David Vetter: Si bien la constitución de Brasil concede amplios poderes para recuperar plusvalías, sólo las municipalidades más grandes, como São Paulo y Rio de Janeiro, parecen usarlos. Otros gobiernos subnacionales y nacionales dedican mucho menos esfuerzo para recuperar las plusvalías de sus considerables inversiones públicas.
Ello probablemente se deba, en parte, a resistencia de aquellos que creen que la recuperación de plusvalía es legalmente imposible. Aun cuando la contribución por mejoras encuentra una resistencia similar, Silva y Pereira (2013) estiman que los ingresos totales por dicho concepto superaron los US$300 millones en las municipalidades de São Paulo, Paraná y Santa Catarina entre 2000 y 2010, a pesar de que relativamente pocas municipalidades utilizaron este instrumento. Esta cantidad no es muy significativa para estados de este tamaño, pero demuestra que las contribuciones por mejoras son viables.
Una de las razones por las que las contribuciones por mejoras fueron exitosas en Paraná y Santa Catarina fue que el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo exigieron medidas de recuperación de costos en sus proyectos de desarrollo municipal desde la década de 1980. Este éxito respalda la idea de que los incentivos de un programa nacional o estatal pueden fomentar el uso de la recuperación de plusvalías a nivel municipal.
Además, hay muchos casos de recuperación de plusvalías que pasan desapercibidos. En la ciudad de Rio de Janeiro, por ejemplo, la venta de suelo excedente del sistema de metro existente se usó parcialmente para financiar una nueva línea completa, y los desarrolladores instalan agua corriente y alcantarillado como condición para la aprobación de un proyecto en un vecindario de mayores ingresos, Barra de Tijuca.
Land Lines: ¿De qué manera podrían fomentar el uso de la recuperación de plusvalías los programas gubernamentales nacionales y estatales?
David Vetter: Una de las maneras sería proporcionar acceso a financiamiento como un incentivo para que las municipalidades hagan uso de la recuperación de plusvalías. El banco de desarrollo de Ecuador (Banco del Estado) utiliza este tipo de acceso para alentar a las municipalidades a usar las contribuciones por mejoras. El acceso a financiamiento se podría usar para implementar una gama más amplia de instrumentos de recuperación de plusvalías, como la venta de derechos de desarrollo y aranceles de impacto, además de las contribuciones por mejoras.
Land Lines: ¿Cómo puede estimular el Instituto Lincoln el financiamiento de infraestructura por medio de la recuperación de plusvalías?
David Vetter: Lincoln ha hecho un trabajo excelente para generar el conocimiento de la recuperación de plusvalías, por medio de investigaciones, foros, programas de capacitación y publicaciones. El Instituto podría ampliar su trabajo sobresaliente en recuperación de plusvalías en la región por medio de más foros y publicaciones, y asesorando en forma directa a los dirigentes políticos en lo que al diseño y ejecución de programas se refiere.
