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Brownfields are industrial and commercial properties with known or suspected soil contamination problems. The environmental and financial challenges of dealing with these sites represent serious barriers to potential urban revitalization.
As the antonym for greenfields, or undeveloped land in suburban and rural communities, brownfields have made their way to the top of many urban priority lists. The National Conference of Mayors, National League of Cities, U.S. Environmental Protection Agency, U.S. Economic Development Administration, and U.S. Department of Housing and Urban Development are among the groups that have made recent brownfield policy statements.
Development Perspectives
Many central cities have nearly exhausted their supply of “clean” land for development, contributing to their loss of residents, jobs and a stable tax base. Inner-city businesses often relocate to surrounding suburbs because land is not available in the city to support their future expansion. Thus, urban brownfields give an inadvertent boost to the economic development strategies of outlying areas. This increased development pressure, in turn, can pose complex suburban and rural growth management issues.
While most known or suspected brownfields are in central cities, the problem is also evident in older inner-ring suburbs, some rural areas and military base communities. Brownfields, in short, play an important role in shaping regional development patterns by influencing the location of residential and business activities. Central cities must tackle the brownfields problem to provide new land for development and reverse their declining economic competitiveness.
Environmental Perspectives
Varying opinions exist on the extent of the brownfields problem, and more importantly what the public and private sectors should do about assessing environmental hazards on these sites. This situation will change, but not before environmental regulators clarify the relevant policies. Brownfields are not Superfund sites by regulatory definitions. The environmental and health risks of Superfund sites are significantly greater than those of brownfields. Nevertheless, brownfields can pose serious environmental threats where “real” environmental and health risks are documented through risk assessment. In many instances, however, brownfields may be less threatening than earlier thought.
Depending upon future site use, environmental and health threats can vary considerably, which raises the “how clean is clean” issue. Regulators, property owners, developers, lenders, insurers and local government officials are engaged in an open debate over future brownfields clean-up standards. Many experts, myself included, advocate standards based upon the future use of the property, as opposed to a “one standard applies to all uses” approach. Earlier regulatory practices required sites to be fully cleaned for potential residential use, which requires the highest level of clean-up. These practices are being challenged because they are so costly and because they discourage recycling of industrial land.
State Policy Innovations
Nineteen states have created voluntary brownfields clean-up programs as alternatives to regulatory enforcement. Programs such as those in Ohio, Michigan, Minnesota and New Jersey allow property owners, municipalities and other parties greater flexibility in meeting clean-up standards.
State voluntary programs are positive for several reasons. First, because they are voluntary they allow property owners and developers to initiate the process without traditional enforcement pressures. This leads to more response from private markets, and to more creative and cost-effective clean-up and redevelopment. Secondly, these programs encourage problem solving at the local level, where land use, zoning and planning regulations can contribute to solutions.
Thirdly, the state programs address key liability concerns by offering a level of “comfort” to banks, property owners, and others involved in clean-up and redevelopment. Many argue these programs must go even further. A final benefit is that state government is often willing to provide financial incentives, which experience shows are often necessary to get companies and developers to clean and reuse these properties.
State programs are expected to continue to gain momentum over time, but most administrators believe they need extra help from the EPA to make their programs more successful. They are urging federal authorities to strengthen assurances against future liability claims by stronger “comfort letters” to property owners, lenders and developers. Currently the federal government cannot provide a 100 percent delegation of authority to the states for brownfield regulation, without future federal legislative changes. Better intergovernmental coordination and greater information exchange about standards and remediation technology would help the situation. The states would welcome federal financial support for their programs, even though many will rely on private user fees to finance program administration.
Future Knowledge and Investment Needs
Most cities discover that the unknowns outweigh the facts about older industrial and commercial properties. This lack of knowledge limits city leaders’ ability to shape cost-effective strategies to cope with these problems. Knowledge is an essential ingredient in effective strategy development—ask any corporation employing knowledge strategies to best their competition. Communities with brownfields must inventory these sites and investigate the risks and opportunities associated with these properties.
Properly used, the information from these investigations can help separate real from perceived problems related to site conditions and future development potential. Knowledge can help manage the risks and reduce the uncertainty. In short, we need to end the hysteria about brownfields, which may motivate political action but also may reduce public and private confidence that cities can be revitalized and made whole once again.
Many people are searching for “deep pockets” to finance brownfield remediation. This search frightens all levels of government as budget-cutting pressures continue to grow across the public sector. Corporations and private property owners, on the other hand, reject the notion that they should either pay clean-up costs that may be unnecessary or pay for pollution problems created by previous owners or third parties.
Overall national costs to the public and private sectors of cleaning up brownfields are unknown because there is no agreed-upon definition of brownfields, and because clean-up standards continue to change. Both problems greatly affect cost estimates. City officials are unable to assess the cost of property clean-up within their jurisdictions for the same basic reasons. Future use of risk assessment techniques, coupled with the use of more cost-effective remediation technology, will help to lower these costs.
In the absence of deep pockets, communities must identify creative approaches to funding site clean-up and redevelopment. Through citywide planning, policymakers must establish useful priorities to guide their investments based upon future development trends and land use patterns. Serious environmental threats should be eliminated on any site, regardless of its development potential. In most other cases, the development potential should be a primary factor in considering next steps.
The public sector should engage corporations that own contaminated sites, banks, insurance companies, pension funds, and real estate investment funds to determine what is required to attract private capital to fund clean-up and redevelopment. Private property owners, corporations and developers should seek state and local economic development groups as potential investment partners in returning these sites to productive use.
Donald T. Iannone directs the Economic Development Program and the Great Lakes Environmental Finance Center in The Urban Center at Cleveland State University. Much of his work focuses on financing the redevelopment of brownfield sites.
Additional information in printed newsletter.
1. Photo caption: The Publicker site, a former distillery on the Delaware River in Philadelphia, was cleaned up with EPA funds and will be redeveloped as a shipping terminal.
Photo credit information: – Richard McMullin, photographer, Office of the City Representative, Philadelphia
2. Map of U.S.: EPA Brownfields Demonstration Cities
Large Cities:
Cleveland/Cuyahoga County, Ohio
Baltimore, Maryland
Detroit, Michigan
Indianapolis, Indiana
New Orleans, Louisiana
St. Louis, Missouri
Mid-Size Cities:
Birmingham, Alabama
Bridgeport, Connecticut
Knoxville, Tennessee
Louisville, Kentucky
Richmond, Virginia
Rochester, New York
Sacramento, California
Trenton, New Jersey
Smaller Cities/Clusters:
Cape Charles/Northampton County, Virginia
Laredo, Texas
Oregon Mill Sites (7 small towns), Oregon
West Central Municipal Conference, Cook County, Illinois
Caption: Eighteen cities or regions have already received grants of up to $200,000 through the EPA’s Brownfields Economic Redevelopment Initiative. An additional 32 cities will receive funds by the end of 1995. The common objectives of these projects are to assess contamination at abandoned sites; involve community residents in decision making; leverage other public and private funds for clean-up and redevelopment; resolve liability issues; and serve as role models for other communities.
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From the earliest days of the Republic, civic boosters have prodded American governments to develop large-scale physical facilities—mega-projects, we label them—ranging from canals and railroads in the nineteenth century to rail transit systems and convention centers today. Until the mid-twentieth century, such projects tended to involve modest public expenditures by contemporary standards and they rarely caused significant disruption of the existing urban fabric.
This pattern altered abruptly in the 1950s and early 1960s. Central city economies had, with rare exceptions, stagnated through the Great Depression and World War II, and they continued to do so in the early postwar years. Local business and political leaders concluded that if central cities—particularly those developed prior to the auto age—were ever to thrive again, they would require major surgery. Specifically, they needed to clear slums to provide large downtown sites for redeveloped office districts; to facilitate high-speed automotive movement between suburban and central city locations; and to provide larger airfields with attractive terminals for the nascent commercial aviation industry.
Recognizing that they could not finance these expensive projects with locally generated funds, urban leaders campaigned aggressively for federal assistance, and they were successful in obtaining considerable amounts of funding. We attribute their success mainly to the following factors: (1) public confidence in government was unusually high in the postwar period; (2) business leaders generally accepted the need for government activism to sustain prosperity; and (3) although cities lacked the political clout to secure expensive programs on their own, they were able to participate in much broader coalitions—most notably, those focused on housing (which expanded to include urban renewal) and highways. Urban aviation advocates were less successful, but as aviation traffic boomed they were able to fund new airports and expand old ones by relying primarily on revenues from landing fees and terminal leases.
During the late 1950s and the 1960s these efforts combined to produce an unprecedented wave of urban public investment. While often successful on their own terms, these projects tended to be highly disruptive as well, destroying in particular vast amounts of low-income housing and urban parkland. Project advocates maintained that the public should accept such impacts to advance the greater good. Robert Moses, New York’s famed master builder, never tired of citing a French proverb: “You can’t make an omelet without breaking eggs” (Caro 1974).
During the late 1960s and early 1970s, however, neighborhood activists allied with those involved in the emerging environmental movement against the full panoply of mega-project programs that had come into being during the 1950s. They succeeded not just in blocking large numbers of planned expressways, renewal schemes and airport projects, but also in securing the adoption of numerous statutes, regulations and judicial doctrines, thus strengthening the hands of critics in urban development controversies. For a time it seemed to most observers that the era of mega-project investment in cities was over.
“Do No Harm” Planning
The forces committed to mega-projects have proven highly resilient and adaptive, however. While the character of such investment has changed dramatically since the 1970s, its volume has remained high. Nevertheless, mega-project advocates have had to work within new constraints; they have had to learn the art of making omelets without leaving a residue of broken eggs. We label this art, as exercised in the domain of urban land use, “do no harm” planning. Its essential components are the selection, siting and design of projects to minimize disruptive side effects, and the aggressive mitigation of any harmful impacts that cannot be avoided entirely. Most obviously, governments have ceased clearing slums and building expressways through developed neighborhoods, and only one major new passenger airport—in Denver—has been constructed since the early 1970s.
Public investment in facilities such as rail transit systems, festival retail markets, sports stadiums and arenas, and convention centers has surged. Within the transportation sector, moreover, investment priorities have shifted toward the reconstruction of existing highways, new construction on suburban fringes and airport terminals rather than runway improvements. The great advantage of such projects is that they are relatively easy to site either at some distance from existing development or in older commercial districts that have few preservationist defenders.
Where cities and states have gone forward with major highway and airport projects, they have taken extraordinary steps to minimize social and environmental impacts. The new Denver airport, for example, is on a previously rural 53-square-mile site 25 miles east of downtown. Its location and scale were determined primarily by two considerations: land assembly without the disruption of existing residential enclaves; and future airport operation without significant noise impacts overflowing the airport boundary. Boston’s $14.6 billion Central Artery/Tunnel project, known colloquially as “The Big Dig,” appears very different, in that it is located in the heart of downtown, but it is virtually identical in its do no harm planning orientation. It is almost entirely underground as it passes close to built-up areas (replacing a previous elevated roadway); it has been threaded into the urban fabric without the taking of a single home; and it will add significantly to the city’s parkland.
Common Themes
In addition to do no harm planning, our review of mega-projects built over the past two decades identified the following themes as particularly salient.
Business Support
While insufficient by itself, strong business support has generally been an indispensable condition for mega-project development. Within the business community, leadership has almost invariably come from enterprises with deep local roots, particularly in real estate ownership, development and finance. The strongest supporters of Denver’s new airport, for example, were those who owned property with commercial development potential near the new site; downtown businesses concerned that the city’s existing airport was too small to allow for the region’s continued development; and the banks and financial service firms that had lent money to many of the city’s property owners and developers. Similarly, the most active and effective support group for Boston’s Big Dig has been the Artery Business Committee, a coalition of those who own major buildings adjacent to the artery’s corridor and several major employers with historic roots in downtown Boston.
Public Entrepreneurs
In addition to well-mobilized constituencies, aggressive, deft government officials have been indispensable to the success of recent mega-project proposals. Indeed, it was frequently they who originated project ideas and first sparked the formation of supportive coalitions. Even when others initiated, they commonly took the lead in crafting strategies, tactics and plans; in lobbying for state and federal aid; in securing other types of needed legislation and regulatory approvals; and in dealing with project critics.
Though business groups initiated some projects, they seemed more frequently to “invest” in proposals originated by public entrepreneurs. The business constituents were by no means easy marks, of course. Like venture capitalists in the private sector, they considered a great many ideas brought to them by public entrepreneurs (and others), but invested only in those few that looked particularly good for their enterprises, were to be carried out mainly or entirely at public expense, and had a reasonable chance of securing the myriad approvals required.
Illustratively, Boston’s Big Dig was conceived by Fred Salvucci, a transportation engineer who had become active in battles against planned highway and airport projects during the 1960s and then served as transportation secretary for twelve years under Governor Michael Dukakis. During the first Dukakis administration (1975–1979) the main constituencies for a new harbor tunnel (business) and for depressing the central artery (neighborhood and environmental groups) were at loggerheads. While temporarily out of office from 1979 to 1983, however, Salvucci concluded that the politically feasible strategy might be to marry these projects, while also relocating the tunnel to an alignment far from a neighborhood that it had historically threatened. This strategy in fact resolved the local controversy, and prepared the way for a successful campaign for massive federal aid, led again by Salvucci with critical business support.
Denver Mayor Federico Peña broke a similar type of logjam that had persisted for years over whether to expand Denver’s existing Stapleton Airport or build a new facility on a large site outside the city’s borders. Concluding that the obstacles, both political and environmental, to expanding Stapleton were insuperable, but that city ownership and operation of any new airport remained a critical objective, he negotiated successfully with adjacent Adams County for a massive land annexation. To achieve this objective, he accepted conditions protecting county residents from significant airport noise and guaranteeing Adams County most of the tax benefits that would flow from economic development around the new airport. With local agreements in hand he, like Salvucci, then led a successful campaign for special federal assistance.
Mitigation
Do no harm plans avoid substantial neighborhood and environmental disruption but it is impossible to build a mega-project with no negative side effects. The commitment of do no harm planning is to ameliorate such impacts as much as possible, and to offset them with compensatory benefits when full direct mitigation cannot be achieved. The boundary between mitigating harm and providing net benefits to protesting groups is often indistinct, however, so the norm of mitigation provides leverage as well for skilled activists whose demands are at times tangential to the mega-projects whose budgets they seek to tap. Mega-project champions in turn reflected on the fate of such projects as New York City’s proposed Westway, which failed because of what seemed at first a minor legal challenge. They were deathly afraid of litigation and were frequently willing to make very expensive concessions in return for agreements by critics not to sue.
During permitting for the Big Dig, for example, Boston’s Conservation Law Foundation (CLF), a group whose signature strategy was litigation for environmental purposes, threatened to sue unless the state committed to accompany the highway project with a multi-billion dollar set of rail transit investments, mainly for expansion. CLF’s rationale was that the transit projects would prevent the new road from filling up with traffic, which in turn would generate more air pollution. Modeling done for the project (as well as data from other regions) showed that the Big Dig would not in fact have significant air pollution effects, and that investing in rail transit extensions would be a particularly inefficient way to offset pollution effects if they did occur. Nonetheless, both Democratic and Republican state administrations acquiesced to CLF’s demands because they did not want to risk litigation, which at the very least threatened project delays and might also have imperiled the breadth of local consensus in support of the Big Dig.
Bottom-up Federalism
A naïve observer of American politics might assume that the federal government distributes grants to achieve national goals. In fact, however, the grantor-grantee relationship is usually much more complicated than that. Recipient jurisdictions are typically active participants in the coalitions that bring new programs into being and provide them with critical support each budget season. The programs of aid for mega-project investment that we examined were all distinguished more by their openness to local initiative than their sharp definition of national purpose. If grantee jurisdictions had a great deal of influence collectively on program structure, moreover, they had even more when it came to projects, and they were able to exercise it individually.
Every project we studied was initiated by subnational officials and interest groups, and it was they who took the lead at every stage in the decision process. While limited in their discretion by federal program rules, they were alert as well to opportunities for securing waivers, statutory amendments and add-on funds, with the assistance of their congressional delegations. Stated another way, when federal aims are diffuse and weakly defended, principal-agent theory (as applied to the intergovernmental system) needs to be read bottom-up rather than top-down.
High and Rising Costs
Do no harm designs and related mitigation agreements have tended to produce projects that are vastly more expensive than their historic predecessors. According to Brian Taylor (1995), the average cost per centerline mile of urban freeways rose by more than 600 percent in real terms from the 1960s to the 1980s, and costs were even more extreme in some of the mega-projects we examined. Whereas Taylor found that urban freeways cost on average about $54 million per centerline mile (in 2002 dollars) in the 1980s, for example, the Big Dig cost $1.9 billion per centerline mile. Judith Grant Long (2002) reports in a similar vein that the average cost of new stadiums and arenas more than quadrupled in real terms from the 1950s to the 1990s, and we have calculated that light rail development costs increased by nearly two-fifths from the 1980s to the 1990s.
Both older and more recent projects have been marked by a consistent pattern of substantial cost increases between authorization and completion. The projected cost of Boston’s Big Dig, for example, has roughly tripled in real terms since its approval by Congress as an interstate highway project in 1987. The cost of Denver International Airport more than doubled from the late 1980s, when it received voter approval and its federal funding commitments, to its completion six years later.
While a full study of this issue was beyond the scope of our work, we judge that the consistent pattern of underestimation has two primary causes. First, project advocates have very strong incentives to estimate optimistically as they seek political commitments of support. Second, mega-projects are often so complex—both technically and in terms of the mitigation agreements that will often prove necessary to keep them on track—that early cost estimates are typically little more than guesses within very broad ranges.
Locally Painless Project Funding
The hallmark of successful mega-project financing is that projects should appear costless, or nearly so, to the great majority of local voters. The easiest way to achieve this result is to rely on funding from higher-level governments. Where such aid is unavailable or insufficient, the challenge is to identify other sources of revenue to which local voters are generally insensitive—which means, above all, avoiding local property and income taxes and spreading the burden beyond host city residents.
This challenge became increasingly salient after 1970 with rising antitax sentiment, the end of federal renewal aid, and the surge in capital spending for such facilities as stadiums, arenas and convention centers, for which federal aid was only rarely available. In the growing domain of mass transit, moreover, federal matching ratios have tended to decline since 1980.
The revenue strategies adopted to deal with these challenges have been varied and ingenious. New terminals and runways at major airports have been funded largely by increased landing fees, lease payments, and (since the early 1990s) ticket surcharges authorized by the federal government but imposed locally. Stadiums, arenas and convention centers are commonly funded by taxes that fall mainly on nonresidents, such as taxes on hotel rooms, car rentals and restaurant bills. Where broad-based taxes have been unavoidable, the preferred method has been incremental add-ons to sales taxes, which typically require voter approval. Voters have often said no, but sales tax increases provide large amounts of revenue when they are adopted—and when they are not, project advocates routinely come back with revised plans. In Los Angeles and Seattle, for example, transit advocates responded to referendum defeats by scaling back their rail plans and allocating some of the projected revenue to bus service and local road improvements.
Looking to the Future
Almost two decades ago, when New York City’s ambitious Westway project died even though its backers had helped pioneer the do no harm planning and design paradigm, then-Senator Daniel Patrick Moynihan wondered whether it had become so difficult to build public projects that “Central Park could not conceivably be built today” (Finder 1985). Recent history suggests, however, that the mega-project impulse remains strong. The pertinent question is not whether the U.S. political system can still generate mega-projects but whether the projects that go forward are typically worth their costs to taxpayers.
In general, economists are skeptical about the cost-effectiveness of the most prominent mega-projects, from the Big Dig to the scores of rail transit systems, professional sports facilities and convention centers, built over the past 25 years. Project advocates invariably retort that the economists miss intangible project benefits such as fostering community pride and (in the case of transit, particularly) strengthening the likelihood of smart growth practices in new development. The national coalitions in support of highway and airport improvements, which economists tend to rate more favorably than other types of projects, have argued vociferously that current environmental rules and opportunities for critics to litigate are too onerous and should be relaxed.
There is no easy resolution of these issues because they involve tradeoffs between important, deeply held values. However, our review of a half-century of public works projects in urban areas has left us with three clear impressions. First, states and localities should be required to bear half or more of the cost of projects they undertake, because great windfalls of earmarked money from higher levels of government tend to overwhelm serious local deliberation. Second, strong environmental regulation helps ensure that local pro-growth coalitions do not leave fouled environments or devastated neighborhoods in their wake. Finally, while referenda are in general a flawed instrument of policy making, the evidence seems to suggest that the requirement of voter approval for major local projects tends to have a salutary effect on the bargaining between business groups that stand to benefit financially from the proposed investments and the more general interests of local taxpayers and residents.
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Alan Altshuler and David Luberoff are the coauthors of Mega-Projects: The Changing Politics of Urban Public Investment. Altshuler is the Stanton Professor of Urban Policy at the Kennedy School of Government and the Graduate School of Design (GSD) at Harvard University, and director of the Kennedy School’s Taubman Center for State and Local Government. Luberoff is the Taubman Center’s associate director and an adjunct lecturer at GSD.
References
Caro, Robert A. 1974. The power broker: Robert Moses and the fall of New York. New York: Alfred A. Knopf.
Finder, Alan. 1985. Westway: A road that was paved with mixed intentions, losing confidence and opportunities. New York Times, September 22, sec. 4, 6.
Long, Judith Grant. 2002. Full count: The real cost of pubic funding for major league sports facilities and why some cities pay more to play. Ph.D. dissertation, Harvard University.
Taylor, Brian. 1995. Public perceptions, fiscal realities, and freeway planning: The California case.
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Francisco Sabatini, a sociologist and urban planner, is a professor at the Catholic University of Chile in Santiago, where he lectures on urban studies and planning and conducts research on residential segregation, value capture and environmental conflicts. He combines his academic work with involvement in NGO-based research and action projects in low-income neighborhoods and villages. He served as an advisor to the Chilean Minister of Housing and Urban Affairs after democracy was restored in 1990, and as a member of the National Advisory Committee on the Environment in the subsequent democratic governments. Sabatini has published extensively in books and journals, and has taught in several countries, mainly in Latin America. He is a long-standing collaborator in the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean, as a course developer, instructor and researcher.
Land Lines: Why is the topic of residential segregation so important for land policy and urban planning in general?
Francisco Sabatini: Zoning, the centerpiece of urban planning, consists of segregating or separating activities and consolidating homogeneous urban areas, for either exclusionary or inclusionary purposes. At the city level, this planning tool was introduced in Frankfurt, Germany, in 1891 and was adopted elsewhere to address environmental and social problems due to rapid urbanization and industrialization. In modern cities the widespread practice of zoning to separate different activities and groups has aggravated these and other problems. It affects traffic and air pollution because more car trips are needed to move around the city, and it contributes to environmental decay and urban ghettos characterized by symptoms of social disintegration, such as increasing rates of school dropouts, teenage pregnancy and drug addiction.
It is indisputable that the desire for social segregation has long been a component of exclusionary zoning, along with concerns related to the environment and health. The influx of working-class families and immigrants is often considered undesirable and politically threatening, and zoning has been used to segregate such groups. Ethnic and religious discrimination are the most negative forms of social segregation. When a national government defines itself in religious, ethnic or racial terms, residential segregation usually remains entrenched as a severe form of discrimination, intolerance and human exploitation, as in Ireland, South Africa and Israel. Segregation can be positive, however, as in many cities around the world that become socially enriched with the proliferation of ethnic enclaves.
LL: What are the economic impacts of segregation?
FS: Besides its urban and social effects, residential segregation is an important aspect of land policy because it is closely connected to the functioning of land markets and is a factor in motivating households to pursue economic security and the formation of intergenerational assets. Fast-growing cities in unstable and historically inflationary economies convert land price increments into an opportunity for households at every social level to achieve their goals. It is no coincidence that the percentage of home ownership is comparatively high in Latin American cities, including among its poor groups. Land valuation seems to be an important motivation behind the self-segregating processes of the upper and middle classes. And, the increase in land prices is a factor in limiting access to serviced land and contributing to spatial segregation. In fact, the scarcity of serviced land at affordable prices, rather than the absolute scarcity of land, is considered the main land problem in Latin American cities, according to research conducted at the Lincoln Institute.
LL: What makes residential segregation so important in Latin America?
FS: Two of the most salient features of Latin America are its socioeconomic inequality and its urban residential segregation. There is an obvious connection between the two phenomena, though one is not a simple reflection of the other. For example, changes in income inequality in Brazilian cities are not necessarily accompanied by equivalent changes in spatial segregation. Residential segregation is closely related to the processes of social differentiation, however, and in that sense is deeply entrenched in the region’s economically diverse cities.
The rapidly increasing rate of crime and related social problems in spatially segregated low-income neighborhoods makes segregation a critical policy issue. These areas seem to be devolving from the “hopeful poverty” that predominated before the economic reforms of the 1980s to an atmosphere of hopelessness distinctive of urban ghettos. How much of this change can be attributed to residential segregation is an open question, on which little research is being done. I believe that in the current context of “flexible” labor regimes (no contracts, no enforcement of labor regulations, etc.) and alienation of civil society from formal politics, residential segregation adds a new component to social exclusion and desolation. In the past, spatial agglomeration of the poor tended to support grassroots organizations and empower them within a predominantly elitist political system.
LL: What features are characteristic of residential segregation in Latin America, as contrasted to the rest of the world?
FS: Compared to societies with strong social mobility, such as the United States, spatial segregation as a means of asserting social and ethnic identities is used less frequently in Latin America. Brazil shares with the U.S. a history of slavery and high levels of immigration, and it is one of the most unequal societies in the world; however, there is apparently much less ethnic or income segregation in residential neighborhoods in Brazil than in the U.S.
At the same time, there is a high degree of spatial concentration of elites and the rising middle class in wealthy areas of Latin American cities, although in many cases these areas are also the most socially diverse. Lower-income groups easily move into these neighborhoods, in contrast with the tradition of the wealthy Anglo-American suburb, which tends to remain socially and economically homogeneous over time.
Another noteworthy spatial pattern is that the segregated poor neighborhoods in Latin America are located predominantly on the periphery of cities, more like the pattern of continental Europe than that of many Anglo-American cities, where high concentrations of poverty are found in the center. The powerful upper classes in Latin America have crafted urban rules and regulations and influenced public investment in order to exclude the “informal” poor from some of the more modern zones, thus making the underdevelopment of their cities and countries less visible.
Finally, the existence of a civic culture of social integration in Latin America is manifested in a socially mixed physical environment. This widespread social mingling could be linked to the Catholic cultural ethos and the phenomenon of a cultural mestizo, or melting pot. The mestizo is an important figure in Latin American history, and it is telling that in English there is no word for mestizo. Anglo-American, Protestant cities seem to demonstrate more reluctance to encourage social and spatial mixing. Expanding this Latin American cultural heritage should be a basic goal of land policies aiming to deter the formation of poor urban ghettos, and it could influence residential segregation elsewhere.
LL: What trends do you perceive in residential segregation in Latin America?
FS: Two trends are relevant, both stimulated by the economic reforms of the 1980s: the spatial dispersal of upper-class gated communities and other mega-projects into low-income fringe areas; and the proliferation of the ghetto effect in deprived neighborhoods. The invasion of the urban periphery by large real estate projects triggers the gentrification of areas otherwise likely to become low-income settlements, giving way to huge profits for some. It also shortens the physical distance between the poor and other social groups, despite the fact that this new form of residential segregation is more intense because gated communities are highly homogeneous and walls or fences reinforce exclusion. Due to the peripheral location of these new developments, the processes of gentrification must be supported by modern regional infrastructures, mainly roads. Widespread private land ownership by the poor residents could help to prevent their complete expulsion from these gentrified areas and achieve a greater degree of social diversity.
The second trend consists of the social disintegration in those low-income neighborhoods where economic and political exclusion have been added to traditional spatial segregation, as mentioned earlier.
LL: What should land policy officials, in Latin America and elsewhere, know about residential segregation, and why?
FS: Residential segregation is not a necessary by-product of public housing programs or of the functioning of land markets, nor is it a necessary spatial reflection of social inequality. Thus, land policies aimed at controlling residential segregation could contribute to deterring the current expansion of the ghetto effect. In addition, officials should consider measures aimed at democratizing the city, most notably with regard to the distribution of investments in urban infrastructure. Policies such as participatory budgeting, as implemented in Porto Alegre and other Brazilian cities, could be indispensable in helping to undermine one of the mainstays of residential segregation in Latin American cities: public investments biased toward affluent areas.
LL: How is your work with the Lincoln Institute addressing these problems?
FS: Residential segregation is widely recognized as a relevant urban topic, but it has been scarcely researched by academics and to a large extent has been neglected by land policy officials. With the Institute’s support I have been lecturing on the topic in several Latin American universities over the past year, to promote discussion among faculty and students in urban planning and land development departments. I also lead a network of scholars that has recently prepared an eight-session course on residential segregation and land markets in Latin America cities. It is available in CD-ROM format for public officials and educators to support teaching, research and debate on the topic.
LL: Please expand on your new role as a Lincoln Institute partner in Chile.
FS: This year we inaugurated the Program on Support for the Design of Urban Policies at the Catholic University of Chile in Santiago. The program’s advisory board includes members of parliament, senior public officials, business leaders, researchers, consultants and NGO representatives. With its focus on land policy, particularly actions related to the financing of urban development and residential social integration, this board will identify relevant national land policy objectives and adequate strategies to reach them, including activities in the areas of training, applied policy research and dissemination of the results.
The board’s first task is to promote broad discussion of the draft reform of major urban laws and policies that the government recently sent to the Chilean Parliament. Since the late 1970s, when the urban and land market liberalization policies were applied under the military dictatorship, the debate on urban policies has fallen nearly silent, and Chile has lost its regional leadership position on these issues. Overly simplistic notions about the operation and potential of land markets, and especially about the origins of residential segregation (due in part to ideological bias), have contributed to this lack of discussion. Both land markets and the processes of residential segregation must be seen as arenas of critical social and urban importance. We want to reintroduce Chile into this debate, which has been facilitated by the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean and its networks of experts over the past 10 years.
References and Resources
Sabatini, Francisco, and Gonzalo Cáceres. 2004. Barrios cerrados: Entre la exclusión y la integración residencial (Gated communities: Between exclusion and residential integration). Santiago: Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile.
———. Forthcoming. Recuperación de plusvalías en Santiago de Chile: Experiencias del Siglo XX. (Value capture in Santiago, Chile: Experiences from the 20th century). Santiago: Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile.
Sabatini, Francisco, Gonzalo Cáceres and Gabriela Muñoz. 2004. Segregación residencial y mercados de suelo en la ciudad latinoamericana. (Residential segregation and land markets in Latin American cities). CD-ROM.
Espaço e debates. 2004. Segregações urbanas 24(45).
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The core competence of the Lincoln Institute of Land Policy is the analysis of issues related to land, and ours is one of the few organizations in the world with this focus.
The Institute’s current work program, both in the United States and in selected countries around the world, encompasses the taxation of land, the operation of land markets, the regulation of land and land use, the impacts of property rights, and the distribution of benefits from land development. This focus on land derives from the Institute’s founding objective—to address the links between land policy and social and economic progress—as expressed by Henry George, the nineteenth-century political economist and social philosopher.
The Institute plays a leading role in the analysis of land and property taxation, land valuation and appraisal, the design of land information and cadastral systems, and the reform and establishment of property tax systems. Work on the operation of land markets includes the analysis of transit-oriented development and research on urban housing and the expansion of urban areas. The regulation of land encompasses work on smart growth and growth management, visualizing density and the physical impact of development, mediating land use disputes, land conservation, and the management of state trust lands in the West. Analysis of property rights includes research on diverse topics including informal markets and land titling in developing countries, the establishment of conservation easements, and the preservation of farmland. Much work is underway on the distribution of benefits from land development, including value capture taxation, tax increment financing, university-led development, and community land trusts that seek to promote affordable housing.
While the Institute’s work in recent years has emphasized urban land issues, it has also addressed problems beyond urban boundaries such as conservation, management of state trust lands, and farmland preservation. A balance of activities across urban and rural topics will persist as the Institute’s work program continues to focus on land issues of relevance to social and economic development. The Institute will not normally address topics that lack a strong link to land policy.
Communicating new findings through education programs, publications, and Web-based products is a core Institute activity. The overarching objective is to strengthen the capacity of public officials, professionals, and citizens to make better decisions by providing them with relevant information, ideas, methods, and analytic tools. The Institute offers traditional courses and seminars, and is moving aggressively to make many of its offerings available on the Web as either programmed instruction or as online courses with real-time interactions between students and instructors. The Institute also develops training materials and makes them available to others, for example through activities in several developing countries that involve the training of trainers in topics such as appraisal and tax administration.
Research strengthens the Institute’s training programs and contributes to knowledge about land policy generally. The Institute supports both mature scholars who conduct groundbreaking research and advanced students who are working on their dissertations or thesis research. The Institute offers several fellowship programs and other opportunities for researchers to propose work on important topics that can contribute to current debates on land policy. The results of this research are regularly posted on the Institute Web site as working papers and are published in books, conference proceedings, and policy focus reports.
Demonstration and evaluation activities constitute the third major component of the Institute’s agenda. Recently the Institute has begun to combine education, training, research, and dissemination in demonstration projects that apply knowledge, data collection, and analysis to the development and implementation of specific policies in the areas of property taxation, planning, and development. These projects are being expanded to include the analysis of policies as they are applied, and to assess and evaluate outcomes in terms of the intended objectives of the policies. The goal is to provide more rigorous evidence about how well and in what circumstances specific land and tax policies achieve their objectives so that information can be incorporated into future research and training programs.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Durante la última década, el autobús de transporte rápido (BRT, por sus siglas en inglés) ha revolucionado la planificación del transporte regional en gran parte del mundo desarrollado y en vías de desarrollo. El BRT pasó de ser una opción de transporte marginal utilizada en unas pocas ciudades de Brasil y Australia a convertirse en una importante alternativa de transporte masivo para los gobiernos locales y nacionales.
El BRT no es un concepto único, sino que engloba una variedad de aplicaciones diseñadas para mejorar el nivel de servicio que proporciona el transporte masivo en autobús ofreciendo movilidad de forma económica y cómoda, similar a la que ofrece el ferrocarril urbano (Wright y Hook 2007, 11). Se basa en mejoras coordinadas en tecnología, infraestructura y equipamiento para conseguir un servicio de calidad (Oficina General de Cuentas de los Estados Unidos 2001). Desde el punto de vista operativo, las aplicaciones del BRT incluyen autobuses con derecho de paso exclusivo, con estaciones dedicadas y abono de tarifas previo al abordaje, o autobuses que transitan por carriles de tráfico mixtos en las principales arterias de la ciudad.
Podría afirmarse que el concepto del BRT que goza del mayor reconocimiento es la provisión de un derecho de paso exclusivo para el transporte en autobús unido a la alta frecuencia del servicio. En Sudamérica, los sistemas BRT de Curitiba, en Brasil, y Bogotá, en Colombia, integran redes de carriles dedicados al uso exclusivo de autobuses articulados de gran capacidad, con embarque y desembarque rápido.
Doce ciudades latinoamericanas, tres australianas, siete estadounidenses, ocho asiáticas y dieciocho europeas han implementado sistemas BRT. En algunas los sistemas son completos mientras que en otras son líneas únicas. También hay sistemas actualmente en construcción en todo el mundo, como en Dar es Salaam en Tanzania, Jinán en China, Bolonia en Italia, Mérida en Venezuela y Auckland en Nueva Zelandia. En marzo de 2007, GTZ, la empresa federal de desarrollo de Alemania, estimó que había al menos 27 ciudades con procesos activos de planificación de sistemas BRT, mientras que 14 sistemas estaban considerando su ampliación (Wright y Hook 2007).
El extraordinario éxito del BRT se debe en parte a la relación costo-efectividad y a la relativa flexibilidad de la inversión necesaria. Los sistemas BRT a menudo pueden transportar tantos pasajeros como los sistemas de ferrocarril urbano convencionales pero por una fracción del costo. Los sistemas BRT también son comparables a los sistemas de ferrocarril tipo metro, excepto en situaciones de muy alta demanda de pasajeros, superior a los 50.000 pasajeros por sentido y por hora. Igual que en el ferrocarril urbano, no obstante, la relación costo-efectividad del BRT se apoya en la capacidad de disponer de usos del suelo que concentran la actividad a lo largo de corredores del sistema. Por lo tanto, en la mayoría de los casos, los sistemas BRT se han construido en corredores con una demanda comprobada.
INVERSIÓN EN TRANSPORTE Y URBANIZACIÓN/REURBANIZACIÓN DEL SUELO
También resulta plausible que los sistemas BRT puedan atraer una urbanización densa que a su vez mejore el sistema BRT en el futuro. Esta conexión recíproca entre inversión en BRT y urbanización ha sido el puntal del éxito en Curitiba. A pesar de la importancia de esta conexión para la viabilidad futura y la relación costo-efectividad de los sistemas BRT, aún disponemos de poca evidencia empírica. Dado el elevado número de ciudades que están considerando la construcción de nuevas líneas BRT o la ampliación de sus sistemas, resulta crucial comprender si se producirán cambios en la urbanización del suelo a fin de prever los beneficios del sistema y poder estimar el impacto fiscal de la inversión.
La teoría económica urbana proporciona un punto de partida para explicar cómo la inversión en transporte puede influir en la urbanización o reurbanización del suelo. Se espera que tal inversión proporcione beneficios de accesibilidad a quienes se ven afectados positivamente a través de la disminución del tiempo de desplazamiento que les brinda la inversión.
En un mercado del suelo metropolitano, se espera que la inversión en transporte proporcione ventajas en cuanto a accesibilidad a los terrenos cercanos a la inversión en comparación con los terrenos relativamente poco afectados por dicha inversión. Puesto que el número de terrenos que se benefician de las mejoras de accesibilidad es limitado, se espera que las familias y las empresas que valoren tales beneficios en un mercado competitivo estén dispuestas a pagar más por las propiedades que ofrecen buen acceso que por otras propiedades, suponiendo que las demás condiciones son iguales. En este sentido, los beneficios de acceso que ofrecen las inversiones en transporte, de existir, se capitalizarán en el valor de las propiedades.
La capitalización de los beneficios de accesibilidad estimula la urbanización potenciando el atractivo de los terrenos para su urbanización o reurbanización. Los terrenos que anteriormente no eran considerados candidatos preferenciales para la inversión inmobiliaria se tornan más atractivos después del anuncio o implementación de la inversión en transporte. Por otro lado, un terreno ya urbanizado o en fase de planificación puede urbanizarse más intensivamente como resultado del aumento de valor. Esta relación es la piedra angular de la urbanización enfocada hacia el transporte (ver la Figura 7.5.3.1 en anexo).
Además del potencial urbanizable propiciado por la inversión en transporte, los aumentos en el valor del suelo también son relevantes para las finanzas municipales y la financiación de proyectos específicos. El éxito de instrumentos locales como la financiación mediante incrementos impositivos (Tax Increment Financing, o TIF) y la recuperación de plusvalías depende del valor del suelo y de los cambios de urbanización asociados al proyecto.
EL SISTEMA TRANSMILENIO DE BOGOTÁ
Bogotá, la capital de Colombia, tiene aproximadamente 6,8 millones de habitantes que ocupan aproximadamente 29.000 hectáreas de suelo urbanizado (Alcaldía Mayor de Bogotá 2003). Antes de TransMilenio, todo el transporte público de Bogotá lo proporcionaban choferes de autobús privados organizados en empresas o asociaciones, las cuales añadían o cancelaban servicios con poca supervisión por parte del gobierno. Los ingresos para los choferes del autobús estaban basados exclusivamente en las tarifas pagadas por los pasajeros, lo que provocaba una intensa competencia entre los conductores. Este marco operativo tuvo un costo social considerable, en congestión, calidad inadecuada y falta de seguridad (debido a la escasa inversión en mantenimiento de los vehículos). En 1999 los residentes experimentaban velocidades medias de desplazamiento en los autobuses de sólo 9 km/h durante el período de máxima actividad del día.
A finales de la década de 1990, preocupado por una oferta excesiva de capacidad del transporte, malas condiciones ambientales y de seguridad y velocidad decreciente de los autobuses, el gobierno municipal invirtió en una amplia red BRT, pero ésta cubría únicamente las zonas con alta demanda de transporte público. Las zonas de la ciudad donde no llegaba el BRT continuaron servidas por las asociaciones originales, y siguieron sufriendo el efecto medioambiental y de tiempo. La inversión en BRT, TransMilenio, formaba parte de una estrategia integrada más amplia para abordar los problemas de movilidad, reclamar los espacios públicos para los peatones y aumentar el acceso a zonas verdes.
TransMilenio se ha implementado en dos fases, con una tercera fase actualmente en proceso de diseño. La primera fase se planificó en 1998, se construyó en 1999–2000 y entró en funcionamiento en diciembre de 2000 en dos corredores. La segunda fase, que comenzó a funcionar a finales de 2003, añadió tres corredores más de forma paulatina. Todas las fases se han implementado a través de un exitoso acuerdo entre entidades públicas y privadas: el gobierno financia la infraestructura y supervisa las funciones de planificación a largo plazo, y las empresas privadas licitan la operación de conjuntos de rutas o zonas de influencia.
El sistema comprende una infraestructura especializada, que incluye carriles exclusivos para ofrecer una capacidad de alto servicio, estaciones de embarque cerradas y una flota racionalizada de autobuses articulados con sistema de cobro de tarifas en plataforma previo al embarque. Un servicio coordinado con rutas alimentadoras permite acceder a TransMilenio desde vecindarios alejados de la ruta del autobús. A noviembre de 2007, el sistema tenía 114 estaciones, operaba más de 1.000 autobuses y realizaba más de 1,4 millones viajes en sentido único por día a una velocidad media de 27 km/h.
Considerado como un excelente ejemplo de sistema BRT, el caso de Bogotá ilustra la transformación de corredores de transporte tradicionales afectados de una seria contaminación, problemas de seguridad y un entorno poco atractivo en un nuevo sistema que ofrece tiempos de desplazamiento considerablemente menores, menos ruido y menos emisiones de gases de efecto invernadero (Cain y col. 2006).
IMPACTO DE TRANSMILENIO SOBRE EL VALOR DEL SUELO
TransMilenio ha sido el centro de atención de al menos cuatro estudios que relacionan el valor del suelo con el sistema BRT (ver recuadro en anexo). Aunque la evidencia hasta la fecha sobre la relación entre TransMilenio y el valor de las propiedades inmobiliarias ha resultado útil, su capacidad para influir en las políticas sigue siendo limitada. Por ejemplo, estos estudios se basan en datos transversales, por lo que resulta imposible identificar si el sistema BRT produjo el cambio en el valor del suelo, o si los planificadores fijaron las estaciones en lugares que ya eran bien valorados por los residentes. Asimismo, a pesar del interés por parte de los gobernantes en ampliar los sistemas BRT establecidos y en buscar formas de financiarlos, ningún estudio ha examinado si estas ampliaciones traen beneficios a las propiedades que ya disfrutaban del servicio del BRT.
Utilizando los datos sobre los precios pedidos por las propiedades anteriores y posteriores al TransMilenio, examinamos si los precios cambiaron a medida que se ampliaba el sistema. Comprender en qué medida han cambiado los precios en Bogotá es particularmente importante dada la extensa experiencia del gobierno colombiano con los instrumentos de recuperación de plusvalías del suelo y el aumento del interés por encontrar nuevas fuentres de financiación para futuras ampliaciones del BRT (Furtado 2000).
Nuestros datos se tomaron de una muestra de propiedades en la zona metropolitana de Bogotá entre 2001 y 2006. La fase II de la ampliación del TransMilenio, abierta al público en diciembre de 2003, proporcionó el escenario del estudio. En el análisis utilizamos propiedades unifamiliares ubicadas en un radio de 1 km del sistema BRT que se beneficiaron de la ampliación del sistema de una o dos formas: obteniendo acceso local a TransMilenio gracias a la ampliación, u obteniendo acceso regional gracias al mayor alcance de la red, lo que denominamos “efecto de la red”.
Para medir los efectos de la red utilizamos propiedades que anteriormente sólo tenían acceso local a una estación de TransMilenio, pero que ahora se benefician del mayor alcance del sistema BRT. Por otro lado, las propiedades que no tenían acceso local a TransMilenio antes de diciembre de 2003, pero que también se beneficiaron de la ampliación, sirvieron para examinar los efectos del acceso local (ver Figura 7.5.3.2 en anexo).
Todas las propiedades susceptibles de verse afectadas por TransMilenio se consideran pertenecientes a zonas de intervención de acceso local o del efecto de la red. Sin embargo, puesto que los valores de las propiedades cambian de antes a después de la intervención por razones diferentes a los cambios producidos por TransMilenio, también incluimos propiedades dentro de una zona de control que no se benefició directamente de ninguna de las inversiones de TransMilenio, ni de otras inversiones en rutas para bicicleta o en parques importantes.
La estadística descriptiva simple tanto de ambas zonas de intervención como de la zona de control muestra que las propiedades dentro de la zona de efecto de la red eran más caras que las situadas en las otras dos zonas, tanto antes como después. Las propiedades de la zona de acceso local tenían precios similares a las de la zona de control, antes y después. Asimismo, los precios pedidos aumentaron en índices diferentes. Respecto de las propiedades dentro de la zona de efecto de la red, los precios aumentaron un 5,1 por ciento, en comparación con un 9,5 por ciento para las propiedades dentro de la zona de acceso local y un 7,7 por ciento para las situadas en la zona de control durante el mismo período. No obstante, estas diferencias pueden resultar engañosas, porque las propiedades ofrecidas en el mercado pueden haber sido diferentes antes y después de la intervención.
Por ejemplo, la zona de control tenía un índice considerable de usos industriales (22,7 por ciento) y terrenos vacantes (14,1 por ciento) comparada con las otras dos (zona de efecto de la red: 0,5 por ciento de uso industrial y 0,8 de terrenos vacantes; zona de acceso local: 13,7 por ciento de uso industrial y 7,0 por ciento de terrenos vacantes), aunque la densidad de población es similar. Las zonas de acceso local y de control tienen poco o ningún uso comercial, mientras que la zona de efecto de la red tiene una mezcla más homogénea de usos residenciales y comerciales. Por tanto, fue necesario un análisis de regresión para ayudar a aislar la variación de precio identificada de los efectos de la presión inflacionista, las diferencias en la oferta de vivienda o el efecto de la ampliación de TransMilenio sobre el precio de la vivienda. Nuestros modelos corrigieron además la correlación existente para las propiedades que están más juntas desde el punto de vista espacial, con respecto a las que están más distantes.
Cambios en el valor de las propiedades en las zonas con servicio BRT
Los hallazgos de nuestro modelo de regresión para la zona de efecto de la red con respecto a la zona de control mostraron una evidencia uniforme de que los precios en 2001 y 2002 eran similares entre la zona de intervención y la zona de control, sin que se produjera una apreciación. Sin embargo, detectamos una apreciación positiva uniforme en la zona de intervención desde el año 2003 en adelante, con respecto a la zona de control.
Los precios pedidos por las propiedades resultantes según las estimaciones se muestran en la Figura 7.5.3.3 (en anexo), creada mediante una simulación basada en coeficientes estimados y en su matriz de varianza-covarianza. Los valores representan una propiedad de entre 10 y 20 años de antigüedad, con todas las demás variables establecidas en sus valores medianos, variando el año de 2001 a 2006.
Las propiedades de la zona de intervención se apreciaron antes y en mayor grado que las propiedades de la zona de control. La Figura 7.5.3.4 (en anexo) muestra el cambio en los precios entre la zona de intervención y la zona de control en términos de porcentaje. El pico de precios de 2003 en la zona de intervención puede ser el resultado de la previsión de los propietarios ante la expectativa de apertura de la ampliación del sistema BRT, o de otros cambios en el submercado inmobiliario que nuestras variables no tuvieron en cuenta. Aunque se han documentado efectos similares de previsión de extensión de transporte masivo en otros lugares (Knaap, Ding y Hopkins 2001), no se ha examinado ni documentado ninguno de ellos para los efectos de la red que crean dichas ampliaciones.
Cambios en el valor de las propiedades en las zonas sin servicio del BRT
Los hallazgos de nuestro modelo de regresión para la zona de acceso local con respecto a la zona de control arrojaron una evidencia mixta de aumento de los precios en zonas que anteriormente no estaban servidas por el sistema BRT. En algunos casos (dependiendo del modelo especificado) los precios en la zona de intervención eran superiores a los de la zona de control para las propiedades ofertadas en 2001, 2003, 2004 y 2006. Otros modelos mostraron relaciones menos consistentes. Una prueba de los coeficientes correspondientes al período anterior y del coeficiente del período posterior no muestra una diferencia simultánea en los precios de las propiedades.
EL RESULTADO NETO: TRANSMILENIO Y LOS VALORES DE LAS PROPIEDADES
En general nuestros resultados dibujan un panorama mixto de apreciación como consecuencia de las ampliaciones del BRT. Por un lado, la evidencia sugiere la apreciación de las propiedades que ya estaban servidas por el BRT, puesto que también se beneficiaron de las ampliaciones. La plusvalía estimada del precio pedido por las propiedades se sitúa entre el 15 y el 20 por ciento, aunque la apreciación comenzó un año antes de inaugurarse la ampliación. Esto resulta significativo, dado que sabemos poco acerca de la magnitud potencial de estos efectos. En contraste, encontramos poca evidencia de aumento de los precios de las propiedades situadas a lo largo del corredor que anteriormente no tenía una estación local de BRT, pero que ahora recibe servicio gracias a la ampliación.
No podemos afirmar sin lugar a equívocos que los aumentos de precio fueron el resultado de la ampliación del BRT, porque podrían deberse a variaciones en el submercado inmobiliario local. Por ejemplo, la ciudad de Bogotá resurgió de una profunda recesión que terminó a principios de 2000. Si los efectos de la recesión no fueron uniformes en todos los vecindarios, es posible que eso explique el diferencial encontrado. Además, es posible que las propiedades que ya disfrutaban del servicio del BRT simplemente estaban capitalizando los beneficios de la inversión original realizada apenas cuatro años antes.
Otras explicaciones posibles de los resultados que quizá interesen a los planificadores que estén considerando hacer inversiones en BRT incluyen la cronología de los efectos. La capitalización de los beneficios de las ampliaciones del BRT puede tardar tiempo en materializarse. Nuestro análisis cubre solamente hasta tres años después de la inauguración de la ampliación, pero el impacto de los proyectos de transporte tiende a tardar más tiempo. Una explicación relacionada es que las propiedades también se aprecian ante la expectativa de la inversión en transporte, más que cuando se inauguran las ampliaciones.
También es posible que los efectos difieran en los vecindarios de cada zona estudiada. Aunque utilizamos propiedades en un radio de 1 km de una estación de BRT (la zona de influencia identificada por los planificadores locales en sus estudios de viabilidad de TransMilenio), es posible que los precios aumentaran, pero sólo para un subconjunto de propiedades (por ejemplo, las más próximas a una estación). Por último, es probable que el efecto sobre el valor del suelo derivado de la inversión pública en transporte sea diferente para las propiedades comerciales, las viviendas unifamiliares y las multifamiliares. Se han detectado aumentos en el precio de los espacios comerciales en otras ciudades (Cervero y Susantono 1999; Cervero y Duncan 2002).
No existe una forma sencilla de examinar sin ambigüedades los efectos sobre el valor del suelo derivados de la inversión pública en transporte. En este estudio, hemos intentado profundizar en el tema sobre la base de otros estudios y superar sus limitaciones. Nuestras conclusiones revelan una cierta promesa para la financiación de infraestructura a través de las plusvalías que puede crear. Pero perduran ciertas ambigüedades y advertencias que no son fáciles de resolver. Mientras tanto, los encargados de tomar decisiones seguirán explorando soluciones para las opciones de transporte masivo y las formas de financiarlas, y el sistema BRT contribuirá a abordar la acuciante necesidad de movilidad en las ciudades de todo el mundo.
Referencias
Alcaldía Mayor de Bogotá. 2008. Población por localidad. Alcaldía Mayor de Bogotá 2003. http://www.bogota.gov.co/galeria/cifraspoblaciondelocalidades1973a2003.pdf
Cain, A., G. Darido, M. R. Baltes, P. Rodríguez, and J. C. Barriors. 2006. Applicability of Bogotá’s TransMilenio BRT system to the United States. Tampa, FL: National Bus Rapid Transit Institute.
Cervero, R., and M. Duncan. 2002. Transit’s value-added: Effects of light and commuter rail services on commercial land values. Transportation Research Record 1805:8–15.
Cervero, R., and B. Susantono. 1999. Rent capitalization and transportation infrastructure in Jakarta. Review of Urban and Regional Development Studies 11 (1):11–23.
Furtado, F. 2000. Colombia: Economic aspects of the country’s land use. American Journal of Economics and Sociology, 59 (5):97–110.
Knaap, G. J., C. R. Ding, and L. D. Hopkins. 2001. Do plans matter? The effects of light rail plans on land values in station areas. Journal of Planning Education and Research 21 (1):32–39.
Mendieta, J. C., and J. A. Perdomo. 2007. Especificación y estimación de un modelo de precios hedónico espacial para evaluar el impacto de Transmilenio sobre el valor de la propiedad en Bogotá. Bogotá, Colombia: CEDE.
Munoz-Raskin, R. 2006. Walking accessibility to bus rapid transit in Latin America: Does it affect property values? The case of Bogotá, Colombia. In TRB 86th Annual Meeting Compendium of Papers CD-ROM.
Perdomo, J. A., J. C. Mendieta, C. A. Mendoza, and A. F. Baquero. 2007. Investigación sobre el impacto del proyecto de transporte masivo Transmilenio sobre el valor de las propiedades en Bogotá, Colombia. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Rodríguez, D.A., and C. Mojica. 2008. Capitalization of BRT network effects into land prices. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Rodriguez, D. A., and F. Targa. 2004. Value of accessibility to Bogotá’s bus rapid transit system. Transport Reviews 24 (5):587–610.
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Wright, L., and W. Hook. 2007. Bus rapid transit planning guide. New York: Institute for Transportation and Development Policy.
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An architect who specializes in urban and regional planning, Eduardo Reese is the deputy administrator of the Institute for Housing of the Province of Buenos Aires, Argentina. In previous professional positions he provided technical advice for the master plans of more than 20 cities in Argentina; was secretary of socioeconomic policies at the Ministry of Human Development and Labor of the Province of Buenos Aires; adviser for the Urban Planning Counsel of the City of Buenos Aires; and planning secretary in the City of Avellaneda.
Reese also teaches at the Conurbano Institute at the National University General Sarmiento in Buenos Aires. Currently he is a professor of urban management in the Institute’s B.A. program in urbanism. He also teaches urban development at master’s programs at the School of Architecture, Urbanism and Design of the University of La Plata, as well as at universities in Mar del Plata and Córdoba. In addition, he directs the master planning of the Matanza-Riachuelo watershed in Buenos Aires.
Land Lines: How long have you been involved with the Institute’s Latin America Program?
Eduardo Reese: My relationship dates back to 1997 when we were drafting the plan for the City of Córdoba, which included several large-scale urban projects. We worked to expand the debate about the impacts of these projects on the land market and, consequently, on shaping the city. I continued to participate in various activities, and four years ago I took over the coordination of the annual lectures of the Land Management in Large Urban Projects series, following the death of Mario Lungo, who had led that program for many years.
In 2004, in conjunction with the Conurbano Institute of the National University of General Sarmiento, we conducted a course on Land Markets: Theory and Tools for Policy Management, which was the first one involving a seven-month training program for 50 Argentine students. That educational experience helped create a critical mass of technicians and professionals with an innovative vision toward the management of land policies. The program’s impact has been reflected in urban policy decisions in different municipalities (such as San Fernando and Morón in Greater Buenos Aires); in the Argentine Constitution; in the Urban Reform Movement in 2005; and in academic changes at the Conurbano Institute itself.
Land Lines: What role can large urban projects play in the quality of life of Latin American cities?
Eduardo Reese: Large-scale projects in defined sectors of the city (both central and peripheral areas) have been great protagonists of contemporary urbanism in the past quarter century. Today in Latin America there are many types and sizes of projects, even though more rigorous theoretical thinking is still needed. Important examples are the Bicentennial Portal (Portal del Bicentenario) projects in Santiago de Chile; the Integral Urban Projects (Proyectos Urbanos Integrales) in Medellín, Colombia; urban operations in different cities of Brazil; and the restructuring project in the northwestern sector of San Fernando (Argentina).
Large-scale urban operations as instruments of intervention in the city have been implemented for many decades. In Buenos Aires, for instance, the Avenida de Mayo and the Diagonals, which were planned around 1880, had important impacts on physical space as well as in social, economic, and symbolic aspects. This approach of multiple impacts undoubtedly allowed better assimilation of the Avenida de Mayo, but it also generated a huge debate over who should finance the operation and who would appropriate the land rents generated. Ultimately the Supreme Court ruled that the municipality could not finance the work with the surplus created because the rents belonged entirely to the landowners. For many years this case set a judicial precedent regarding the state’s intervention in the process of valuing land generated by a large-scale public project.
Land Lines: You have a critical view on the widely acclaimed Puerto Madero urban regeneration project in Buenos Aires. What would you do differently in other large redevelopment areas?
Eduardo Reese: Puerto Madero is emblematic of urban projects that promote a model of segregated urban planning and are now being “exported” to other countries as a basic tool to compete for international investment. In this project the state submitted to the market and allowed the construction of an exclusive neighborhood for very high-income sectors. It is a notorious example of public policy explicitly designed to favor the wealthy segments without any recovery of the huge land valuations that were the product of public policy.
Moreover, to guarantee investors an overvaluation of the properties they purchased, the venture has a number of features that cut it off (physically and socially) from the rest of the city, creating even greater value because of its segregation. Puerto Madero has no external wall, as gated condominiums have, but rather multiple implicit, explicit, and symbolic signals that clearly indicate this place is off limits to most of society.
In the end, Puerto Madero is a clear demonstration of the regressive distribution of urban planning and public policy: a trouble-free ghetto for the rich.
Land Lines: As municipalities continue to compete for outside investments, is it possible to reconcile alternative objectives such as social and environmental priorities?
Eduardo Reese: The problem in our cities is not the lack of planning, but the current exclusionary pattern of planning policies. There cannot be one law for the formal city and exceptions for the rest. It is necessary to create a new urban and legal order in Latin America based on the right to the city, the equitable sharing of the benefits of urbanization, and the social function of land ownership.
Land Lines: How does the municipality of San Fernando in the Buenos Aires metropolitan area offers an alternative to this approach?
Eduardo Reese: San Fernando is located some 30 kilometers (km) north of Buenos Aires, with a land area of 23 square km and a population of 156,000 inhabitants. A 5 km long riverside faces the Río Luján and another part of the city faces the mouth of Río de la Plata, where productive nautical activities are concentrated. This privileged location has high property values and all urban services.
The plan and model of urban land management in the city began in 2003 through an agreement between the municipality and the Conurbano Institute. In 2005, a Lincoln Institute training seminar helped broaden the local debate on land management, which led to a series of major decisions:
The urban policy focused on a set of action strategies including (1) ensuring accessibility to new public spaces for recreational, sports and commercial purposes on the riverside, especially for the use and enjoyment of the poor; and (2) the comprehensive regularization of the western sector of the municipality, where most poverty is concentrated.
To implement these strategies it was necessary to increase fiscal resources for public investment in two ways: appropriation of the profitability of land use or municipal land on the riverside through the creation of the Consortium San Fernando Marina Park Company (PNSFSA) and participation of the municipality in the surplus generated from municipal tax reform. (PNSFSA is a company created by the municipality of San Fernando to manage the riverside of the northwest sector of the city, defined as Marina Park.)
The experience of San Fernando is based on a set of management tools within an urban plan focused on the redistribution of income to build a more equitable city. Land is considered a key asset within a wider strategy of local development and, therefore, management relies on a broad mix of planning, administrative, economic, fiscal, and legal instruments aimed at strengthening the role of the public sector. The core axis of policies is the search for equity in the distribution of the costs and benefits of urbanization, within the challenging context of growing pressure on land throughout metropolitan Buenos Aires.
Land Lines: What could or should be changed in the educational system that trains urban planners and managers in Latin America?
Eduardo Reese: First, it is necessary to incorporate a greater understanding of the functioning of land markets in the present context of developing and shaping cities. Second, a more critical analysis is needed of adequate theoretical, methodological and technical instruments to undertake diagnosis and intervention in urban land issues. The 2004 course on Land Markets that I described earlier attempted to develop these kinds of materials to enable students to cover the different scales and dimensions of the problem.
Land Lines: What tensions exist between private and public interests in urban planning?
Eduardo Reese: This is a critical question because the whole history of urban land management has had a common thread: the rights of private ownership of land and the structure of ownership have always come into conflict with urban planning activity, which is a public responsibility. In that sense, there will always be tension between public and private interests in building the city.
In my view, urban projects in Latin America have the responsibility to contribute not only to the creation of new spaces for public use and enjoyment, employment generation and environmental sustainability, but also social inclusion, equity in the access to services and the redistribution of urban rents generated by the project. The four cases on Chile, Colombia, Brazil, and Argentina mentioned earlier show that these benefits are possible in many contexts.
However, instead many urban projects have been justified as necessary to attract investment and/or consumers and to ensure or reinforce the dynamic competitive advantages of the city. These undoubtedly positive goals are sometimes used as a mechanism to legitimize interventions that deepen the serious sociospatial segregation of cities. Such adverse effects of the market are not fatal to the city, but are the outcome of perverse political choices.
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Many countries in Latin America have passed legislation that supports value capture policies as a way to recoup some or all the unearned increase in private land values resulting from public regulations or investments. Thus far, however, only a few jurisdictions in certain countries have applied this potentially powerful financing tool systematically and successfully.
In 2011 and 2012 the Lincoln Institute of Land Policy surveyed public officials and academics in the region to discover why value capture has not been used more often. The 2012 questionnaire was designed to elicit respondents’ views about the prospects for designing, institutionalizing, and implementing two emblematic value capture instruments–betterment contributions and the sale of building rights.
Betterment contributions (known as special assessments in the United States) are charges imposed on owners of selected properties to defray the cost of a public improvement or service from which they specifically benefit (Borrero 2011; Borrero et al. 2011). Under the sale of building rights, in contrast, the government charges for special rights that it grants, such as allowing a higher floor-to-area ratio (FAR), a zoning change (e.g., from residential to commercial), or conversion of land from rural to urban use (Sandroni 2011).
The results of both surveys challenge much of the conventional wisdom about the use of value capture policies in Latin America. In particular, respondents with actual experience in using these tools consider legal and technical difficulties less of an obstacle to implementation than the lack of understanding among key government executives about their potential payback. Moreover, value capture is still viewed primarily as a tool to promote equity in cities rather than as a way to improve municipal fiscal autonomy.
Survey Distribution
Launched in the spring of 2011, the first survey was distributed to 436 public officials and academics who had participated in one or more of the Lincoln Institute’s previously offered courses and workshops on value capture issues. A second questionnaire with a different set of questions was sent by email in February 2012 to 14,355 people affiliated with the Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. Respondents (134 and 1,066 respectively) included officials at all levels of government, city planners, academics, independent scholars and consultants, and members of nongovernmental organizations (NGOs).
When classified by country, responses to individual choices for many questions numbered fewer than ten. For this reason and to simplify the presentation, the analysis combines the responses from countries with similar sociopolitical characteristics in terms of value capture into three groups.
1. Bolivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay, and Venezuela. All five countries have some national legislation on value capture and are currently run by governments sympathetic to value capture policies. Uruguay in 2008 (Law No. 18.308 of 18.VI.2008) and Ecuador in 2010 (with its new national code, COOTAD ) approved national legislation enhancing the scope of government prerogatives with regard to land value increments.
2. Argentina, Chile, Mexico, and Peru. These fast-growing, mature countries are still struggling to introduce more explicit national legislation on value capture, in addition to imposing betterment levies.
3. Central America and the Dominican Republic. Countries in this region comprise a single group because they are relatively small and have liberal urban development regimes.
Brazil and Colombia are presented separately because they make up a significant share of survey respondents, and they have the most experience with value capture tools. The number of respondents generally follows the size of the population of the country group, except for Brazil and Colombia, which account for disproportionately large numbers of respondents (table 1).
The Pragmatic Character of Value Capture
Even though only a few countries explicitly prescribe value capture in their legislation, the smaller 2011 survey revealed detailed information about jurisdictions that had recovered some land value increment resulting from changes in land use. Of 13 countries covered in that survey, respondents cited 22 cases of value capture in 30 jurisdictions in 8 countries. In general, these cases involved some kind of benefit exactions for the community achieved through direct negotiation between developers and public authorities.
On average, though, the value extracted was less than one-third of the estimated land value increment. The likelihood of the contribution exceeding one-third of the total value was higher when the contribution was made in cash rather than in kind. These cases occurred in countries without explicit legislation on the sale of building rights, such as Bolivia, Costa Rica, and Peru, illustrating the pragmatic approach to value capture on the part of officials in charge of urban land management.
Overall, survey respondents consider themselves familiar with the topic, and the findings of the 2012 survey reinforce the point that awareness of value capture instruments is not limited to countries that have institutionalized the practice. Relatively few respondents claimed to be unfamiliar with value capture instruments, although the real number of officials may be larger, given the self-selection bias of the survey respondents (table 2). The share of respondents unfamiliar with value capture instruments in Brazil and Colombia is about half the share of respondents from other countries.
The Implementation Challenge
One of the common arguments raised about the chances of applying value capture policies in Latin America relates to the technical difficulty of implementation–specifically, assessing the land value increment resulting from public interventions. To probe the importance of this issue, the 2012 survey asked whether respondents consider a 30-percent margin of error in valuation acceptable enough to justify application of value capture. The overwhelming majority of respondents (89 percent) stated that, regardless of the margin of error, value capture policies should be applied. Only 11 percent argued to the contrary.
The main reason cited for supporting value capture is again a pragmatic one. Similar margins of error occur in other contexts, such as valuation for property taxation purposes (36.9 percent). A close second is the “need to establish the principle” (31.8 percent). The fact that value capture instruments are contemplated in the legislation places third (21.4 percent). As expected, respondents from Brazil and Colombia rank the legal reason for applying value capture as more important (27 percent and 31.6 percent, respectively) than respondents in other countries (15.2 percent on average).
It is notable that 41.8 percent of respondents in Argentina, Chile, Mexico, and Peru—countries still striving to pass national legislation on value capture—ranked “need to establish the principle” higher than other respondents. In contrast, Colombian respondents ranked this reason third. Reasons given by respondents from the other country groups are not significantly different from the sample average (31.8 percent). Among the 11 percent of respondents opposed to value capture policies, legal and legitimacy arguments prevail over pragmatic ones (illegitimacy of policy or administrative and judicial costs).
The Known versus the Unknown
Laws throughout Latin America support betterment contributions, and local governments frequently count on revenues from that source in their budgets. However, these revenues are generally modest and rarely account for more than 1 percent of local own-revenues in most places except in Colombia and to a lesser degree in certain cities with experience using this instrument, such as Cuenca, Ecuador, and San Pedro Sula, Honduras, and in a few Brazilian jurisdictions in the State of Paraná. The sale of building rights, in contrast, is still being established as a value capture tool and is legislated in only a few countries.
Survey respondents were also asked about their preference between betterment contributions (the familiar value capture tool that performs poorly) and the sale of building rights (the newer instrument with stronger revenue-generating potential). Across all countries the results show greater support for betterment contributions: 59 percent versus 41 percent.
Even among respondents from Brazil, the only country where preference for the sale of building rights was significantly above average (48.9 percent), betterment contributions still rank as the preferred value capture instrument (51.1 percent). This is remarkable in light of São Paulo’s success in generating considerable revenue from selling building rights. For example, the April 2012 auction of Certificates of Additional Construction Potential (CEPACs) in São Paulo added US$420 million to public coffers, on top of about US$2.5 billion from previous auctions (São Paulo Stock Exchange 2012).
The survey evidence suggests that most respondents are not fully aware of the difference in the revenue potential of these two value capture tools. In fact, only 10 percent of respondents cite revenue potential as the main reason to prefer one over the other. Proponents of value capture give top priority to promoting equity rather than to generating revenue–another surprising finding given the potential of value capture to strengthen municipal autonomy.
When asked how they would characterize the arguments for value capture, respondents in the 2011 survey could choose from 50 terms related to land policy attributes. The eight terms that received the most responses (49.7 percent of the total) were associated with equity issues such as charges and benefits, redistribution, social function of property, anti-speculation, equity, and social justice. The one exception was a financial term, which ranked fourth.
In contrast, terms such as fiscal autonomy, fiscal harmony, decentralization, tax, self-sufficiency, financing, and additional resources received only 18.7 percent of the votes, while terms related to the functioning of urban markets, such as efficiency and market discipline, received just 11 percent. Arguments against value capture were associated with such terms as tax, fiscal burden, acquired rights, and double taxation, as well as abuse, violation of rights, and illegitimacy.
Respondents to both the 2011 and 2012 surveys cited ethical and sociopolitical legitimacy as the primary reason for preferring one value capture tool over the other. Indeed, the 59 percent of respondents favoring betterment contributions over the sale of building rights mention ethical and sociopolitical legitimacy as the most important reason for their choice. The 41 percent of respondents favoring sales of building rights gave the same reasons for their preference. At the same time, 24.4 percent of respondents favoring the sale of building rights consider the capacity to generate revenues the second most important reason for choosing that instrument, but only 17.6 percent of respondents favoring betterment contributions share the same opinion.
All in all, this suggests that officials in Latin America often tolerate a wide gap between the equity-legitimacy principle and revenue generation, based on a perception of greater technical ease in charging betterment contributions. From another perspective, it appears that they favor the quicker path to the moral high ground rather than one leading to higher local revenues.
Experience Matters
After ethical and sociopolitical legitimacy, the next most important reason for preferring a particular value capture instrument varies according to the respondent’s level of experience. Strong confirmation of the importance of implementation experience comes from the two countries that have applied the tools: Colombians favor betterment contributions, and Brazilians prefer the sale of building rights.
Colombia has long experience with betterment contributions, which may explain why 16 percent of respondents from that country cite technical ease of implementation as the reason to choose that approach. By comparison, only 7.9 percent of respondents in other countries mention that reason. Meanwhile, 12.6 percent of respondents in Brazil favor the sale of building rights due to ease of implementation, compared with just 5 percent of respondents from other countries. These results underscore how much experience shapes opinions about the technical constraints involved in applying value capture tools.
Obstacles to Implementation
Respondents to the 2012 survey attribute the reluctance of public officials to apply value capture policies primarily to lack of information (23.2 percent) and political risk (22.5 percent). Other explanations include complicity with landowners’ interests (18.4 percent) and technical difficulties in implementation (15.4 percent). Few consider lack of legislation as an important reason for not using value capture instruments (1.5 percent), with ideological motives (3.2 percent) and administrative costs (3.8 percent) ranking somewhat higher.
Pragmatic reasons are important only among respondents from countries lacking significant experience with such tools. While 13 percent of respondents from Brazil and Colombia mention technical implementation difficulties as the primary obstacle, 31 percent of respondents from other countries cite that reason on average. This reinforces the finding that experience with value capture tools counts. Brazilians explain why value capture instruments are not used in terms of land interests and political risk, which together account for 59 percent of responses. Among Colombians, 26 percent see no reason not to use value capture instruments. This is a much higher share than among respondents from other countries (7.2 percent on average), indicating a perception in Colombia that the tools are getting the attention they deserve.
Targeting Key Stakeholders
The 2012 survey asked respondents to select which stakeholders involved in the debate should be the primary targets of capacity building in order to overcome resistance to value capture policy. High on the list are heads of the executive branches of government, such as mayors and directors, followed by members of the legislature, including members of congress and city councilors (table 3). Planners–who are frequently on the front line of policy operations–rank third.
Surprisingly, only 6.2 percent of respondents cite members of the judiciary (judges, lawyers, and public attorneys), even though the courts often block value capture initiatives. Brazilian respondents are the only ones to assign a higher importance to members of the judiciary. Consistent with the institutional advances their countries have made in value capture, respondents from both Brazil and Colombia give lower priority to legislators (20.7 percent) than respondents from other countries (32.3 percent on average).
Respondents from all occupation groups rank academics and journalists last. As a result, the strategy of training the trainers would seem counterproductive as long as academics are not considered critical stakeholders in reducing resistance to value capture policies. This result supports the Lincoln Institute’s program focus on building capacity of public officials directly involved in the policy debate or tool implementation, rather than on building capacity in graduate schools. The low priority given to journalists as a target for capacity building is puzzling, but may reflect the fact that the value capture discussion is still largely confined to public agencies and academia. Nevertheless, greater involvement of the media could have a positive influence in broadening the debate.
One other interesting result of the survey is that responses across various groups are relatively consistent. Occupation, institutional affiliation, place of employment, level of education, and even size of the respondent’s city make little difference. Indeed, only the distinction between respondents from countries with and without significant experience with value capture seems to stand out as important.
Conclusions
The survey results point to a relatively consistent understanding about the state of the debate and implementation of value capture across Latin America. The prospects for successfully implementing value capture policies in the region, however, are less clear. The social justice rhetoric still seems to prevail even among “informed” supporters. In addition, decision makers in critical executive positions are seen as ill-informed or lacking in political will. Moreover, as the experiences of Brazil and Colombia attest, institutionalizing value capture policies is a process of painstaking trial and error that takes time to succeed.
Three lessons follow from the work done by the Lincoln Institute on value capture in Latin America. First, land value increments are captured more successfully from specific actors who receive greater benefits from a public sector intervention than from the general community (the win-win condition). Second, value capture tools are more likely to succeed when conceived to address a locally recognized problem than to emulate alleged best practices.
Third, strengthening the legitimacy of value capture policies is essential. This can be achieved by publicizing successful projects, especially in countries where value capture initiatives are still isolated and sporadic. It is important to shift the debate on value capture from ideological, wishful-thinking rhetoric to a more technical and practical context grounded in evidence that it can be done and, most importantly, that it has been implemented effectively in many cases.
About the Author
Martim O. Smolka is senior fellow and director of the of the Lincoln Institute of Land Policy’s Program on Latin America and the Caribbean. He has been researching policies and experiences with value capture for many years.
References
Borrero Ochoa, Oscar. 2011. Betterment levy in Colombia: Relevance, procedures, and social acceptability. Land Lines 23(2): 14-19.
Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Sandroni, Paulo Henrique. 2011. Recent experience with land value capture in São Paulo, Brazil. Land Lines 23(3): 14-19.
São Paulo Stock Exchange. 2012. http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/mercados/download/Agua-Suplemento-27012012.pdf
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Por cada nota periodística sobre turismo que muestra el paraíso caribeño de Barbados, con sus aguas tranquilas besando las playas de fina arena, hay también una noticia inquietante sobre un huracán en ciernes. Las Antillas Menores, un archipiélago de islas pequeñas que forman una media luna en el este del Mar Caribe, han sido siempre particularmente vulnerables, inmersas en las volubles aguas del Océano Atlántico. En 1776, el huracán Pointe-à-Pitre azotó la colonia francesa de Guadalupe y mató a 6.000 personas, resultando ser la tormenta atlántica más mortífera de la historia hasta ese momento. Cuatro años más tarde, el Gran Huracán de 1780 golpeó con más fuerza aún, tocando tierra en Barbados y después haciendo estragos en las islas vecinas, matando a casi 20.000 personas y destruyendo las flotas de Gran Bretaña y Francia en el punto álgido de la Revolución Norteamericana. Dos siglos y docenas de tormentas más tarde, el Huracán Iván, si bien no tan mortífero, devastó Granada en 2004, dejando su parlamento en ruinas y dañando el 85 por ciento de las estructuras de la isla.
En décadas recientes, los cambios climáticos han intensificado las amenazas para la región. Las estrategias empleadas en los EE.UU. cuando el Huracán Katrina o la Supertormenta Sandy no son particularmente relevantes para estas islas frágiles pero dinámicas de las Antillas Menores, desde Puerto Rico en el norte a Trinidad y Tobago en el sur. Con economías dependientes del turismo y una cantidad extremadamente limitada de suelos desarrollables, particularmente en las islas montañosas, este popurrí de países independientes, territorios dependientes y colonias extranjeras comparte un desafío común en el uso de su suelo: cómo manejar los patrones de desarrollo inmobiliario orientados a la costa y al mismo tiempo controlar la amenaza creciente del ascenso del nivel del mar.
Hay una isla en la región que sobresale por su capacidad excepcional para reconocer y prepararse para la crecida de la marea: Barbados, una isla con forma de pera, se ha convertido en un líder del Caribe en gestión integrada de la zona costera, la práctica contemporánea de integración de sectores, niveles de gobierno y disciplinas para administrar la zona costera, tanto en el agua como en tierra firme. El uso de suelos costeros y la gestión medioambiental son siempre temas contenciosos en una pequeña isla. Pero, como señaló una vez el exSecretario General de la ONU, Kofi Annan, en analogía con el boxeo: “Barbados golpea con mucha más fuerza de lo que corresponde a su peso”. A casi 50 años de su independencia, este país isleño ha utilizado una combinación de previsión, respaldo internacional y capacidad local para desarrollar instituciones de planificación y prepararse para un futuro incierto.
Del azúcar a los amantes del sol
Hoy en día, Barbados es famoso como destino turístico internacional de alto nivel, con sus playas de característica arena blanca, agua cálida de color aguamarina y sol abundante a lo largo de sus 100 kilómetros de costa. Casi 300.000 personas viven en esta isla de 430 kilómetros cuadrados; el 44 por ciento de la población vive en zonas urbanas, centradas en Bridgetown, y a lo largo de las costas desarrolladas del sur y el oeste. Con un PIB per cápita de US$23.600 y alfabetismo casi universal, Barbados está en el puesto 38 del mundo, y primero del Caribe, según el Índice de Desarrollo Humano de 2013 del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Sobre la base de su arena y oleaje, el 80 por ciento de US$4.400 millones de PIB de Barbados proviene del turismo y las industrias de servicios.
Pero esta evolución ha sido reciente, y forma parte de un patrón similar de desarrollo en todo el Caribe, consecuencia de los movimientos independentistas y la llegada de la aviación comercial. Originalmente habitada por una población nativa amerindia, por primera vez en 1627 se asentaron en Barbados los ingleses, quienes rápidamente la convirtieron en uno de los productores principales de azúcar del mundo. La historia colonial de Barbados es inusual para la región; a diferencia de muchas otras islas del Caribe, colonizadas por múltiples potencias europeas, Barbados permaneció bajo bandera británica hasta su independencia en 1966, adoptando el seudónimo de “Pequeña Inglaterra”.
La economía colonial fue un modelo clásico de comercio para enriquecer a la metrópolis. Los ingleses importaron esclavos africanos para trabajar en las plantaciones de caña de azúcar, refinerías de melaza y destilerías de ron. Como resultado, el 90 por ciento de la población actual de Barbados es de ascendencia africana. Después de la independencia, la cosecha de azúcar, ya empobrecida, que sufría las fluctuaciones comunes de todo monocultivo, se hizo aún menos confiable a medida que la presión para liberalizar el comercio llevó al Reino Unido y más tarde a la Unión Europea a ir reduciendo lentamente los subsidios y precios preferenciales.
Al mismo tiempo, Barbados invirtió con fuerza en sus servicios de turismo, lo cual modificó el foco de su desarrollo. Históricamente, la isla fue en su mayor parte rural, con plantaciones de caña de azúcar en el interior del país, que también era el lugar donde vivían los esclavos y más adelante los aparceros itinerantes que cargaban con casas móviles de madera tipo “chattel”, la arquitectura vernácula de Barbados. En la costa se encuentra Bridgetown, el puerto principal, donde un río navegable desemboca en el mar, y otros pueblos más pequeños y villas de pescadores. Un puerto de aguas profundas excavado en 1961 también sentó las bases para la llegada de cruceros. El número creciente de turistas necesitaba de hoteles, balnearios, restaurantes, tiendas y bares, todos a escasos metros del mar. Este impulso llevó al desarrollo de franjas costeras, entre el aeropuerto y Bridgetown, en la costa sur y a lo largo de la costa oeste, donde las aguas son más calmas y se encuentran los encantadores poblados de Holetown y Speightstown. Para la década de 1990, el Aeropuerto Internacional Grantley Adams de Barbados recibía vuelos regulares de British Airways desde Londres en uno de los pocos jets Concorde supersónicos existentes.
La respuesta local a la crecida de las aguas
Ubicada un poco al este del arco principal de las otras islas del este del Caribe, fuera del cinturón de huracanes del Atlántico, Barbados tiene una ventaja meteorológica. Si bien sigue siendo susceptible a grandes tormentas, experimenta muchos menos huracanes que sus vecinos del noroeste. Sin embargo, cualquier amenaza a las playas y corales que rodean Barbados podría tener consecuencias devastadoras, dada la dependencia económica de la isla de su costa. Su bienestar se ve amenazado por el lento aumento del nivel del mar, asociado a las posibles mareas tormentosas si la isla sufriera incluso sólo tangencialmente un huracán importante. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) tiene pruebas concluyentes de que tras un período de varios siglos con casi ningún cambio, se ha producido un aumento en el nivel mundial del mar en el siglo XX, y que esta tendencia se está acelerando en el siglo XXI. En agosto, el IPCC dijo que los niveles del mar podrían crecer más de un metro para el año 2100.
Los pequeños países-isla, que nunca han contribuido significativamente a las emisiones de carbono, sufren un impacto desproporcionado debido al cambio climático mundial producido por la industrialización moderna en el resto del mundo. Los cambios en los patrones climáticos han producido una gran cantidad de tormentas importantes, un aumento de las temperaturas mundiales, y el derretimiento de los hielos polares, contribuyendo al aumento en el nivel del mar. Mientras que los países industrializados más grandes, como los Estados Unidos, China y los países de Europa Occidental, también han sido afectados por el aumento en el nivel del mar, la proporción vulnerable de estos países es minúscula en comparación con las áreas susceptibles de Barbados. La incapacidad del mundo desarrollado para comprender el impacto y las consecuencias de su comportamiento, como lo demuestra la inacción política en temas como los acuerdos de intercambio de créditos de carbono (cap-and-trade), ha forzado a los países en vías de desarrollo a actuar ahora o confrontar un futuro lleno de peligros.
Paradójicamente, el historial imperial de Barbados —con frecuencia una carga en los países poscoloniales— ha sido una ventaja, ya que la isla tiene una historia prolongada e ininterrumpida de planificación urbana y rural al estilo británico. Como el Reino Unido, Barbados está dividida administrativamente en parroquias, y las leyes modernas de desarrollo se basan en la Ley de Planificación Urbana y Rural (Town and Country Planning Act) de Gran Bretaña de 1947. Cuando declaró su independencia, Barbados estableció su propio plan maestro con la Orden de Desarrollo de Planificación Urbana y Rural de 1972. En la actualidad, toda la construcción en la isla es supervisada por la Oficina de Planificación de Desarrollo Urbano y Rural (Town and Country Development Planning Office, o TCDPO), y el jefe de planificación urbana reporta directamente al primer ministro.
El desarrollo inmobiliario de la isla está guiado por el Plan de Desarrollo Físico de 1988. Desde la enmienda al documento de 2003, se ha producido un giro hacia el desarrollo sostenible, no solo como lema, sino como una visión integral del gobierno de la isla. En un discurso dado en una conferencia en 2008, el anterior primer ministro, David Thompson, reseñó algunas de las ideas centrales del plan: proteger los recursos naturales, agrícolas y culturales; promover los centros y corredores de uso mixto para alentar una economía diversificada, mantener el centro de Bridgetown como eje financiero y comercial; y estimular el turismo modernizando las viejas propiedades costeras y desarrollando nuevos emprendimientos. El primer ministro actual, Freundel Stuart, ha continuado con este empuje de sostenibilidad, tal como lo demuestra su participación en paneles de alto nivel en la Conferencia de Desarrollo Sostenible Rio+20 de las Naciones Unidas el año pasado.
Hacia finales de la década de 1970, los dueños de propiedades individuales comenzaron a notar que la erosión costera afectaba sus terrenos. Los medios de comunicación comenzaron a insistir en este tema, de forma concurrente con el impulso del turismo, que se estaba convirtiendo rápidamente en la fuente principal de reservas de divisas extranjeras. Motivado por esta erosión costera —pero también preocupado por eventos catastróficos como huracanes, terremotos, marejadas, erupciones volcánicas y derrames de petróleo— el gobierno de Barbados inició un estudio de diagnóstico de factibilidad en 1981, con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como parte de su Programa de Conservación Costera. El estudio se centró en las costas oeste y sur, ya que estas áreas de la isla tenían el mayor potencial para la infraestructura turística. Al mismo tiempo, el gobierno estableció temporalmente una Unidad de Proyecto de Conservación Costera (Coastal Conservation Project Unit, o CCPU), que super-visó el estudio de factibilidad y llegó a una serie de conclusiones sobre las causas de la erosión costera y el daño a las propiedades de la costa. Por ejemplo, como la calidad del agua en el interior de Barbados era mala, su escurrimiento contaminaba el mar y dañaba los arrecifes de coral. Ciertos fenómenos naturales, como las marejadas provocadas por tormentas y los huracanes erráticos ocasionales, también causaban erosión. A su vez, las estructuras de defensa marina existentes habían sido diseñadas de forma deficiente. El estudio del BID sugirió que la CCPU siguiera vigilando las líneas de la costa, brindara asesoramiento al público sobre temas costeros y actuara de consultora de la TCDPO en cuestiones de desarrollo de la costa.
El nacimiento de la Unidad de Gestión de la Zona Costera
La Unidad de Proyecto de Conservación Costera continuó con su mandato por una década, y el gobierno de Barbados, con financiamiento adicional del BID, se embarcó en otro estudio, que recomendó el establecimiento de una unidad permanente para vigilar la zona costera. La Unidad de Gestión de la Zona Costera (Coastal Zone Management Unit, o CZMU) fue creada en 1996 para regular, hacer recomendaciones y educar a la población de Barbados sobre la gestión costera. La CZMU, que sigue recibiendo una gran parte de su financiamiento del BID, se aloja actualmente en el Ministerio de Medio Ambiente, Recursos Hídricos y Drenaje. Como lo sugiere su título, la CZMU gestiona la zona costera, definida como “la zona de transición donde el suelo se une con el agua, la región influenciada de forma directa por los procesos hidrodinámicos marinos, extendiéndose mar adentro hasta la barrera de la plataforma continental, y mar afuera hasta el primer cambio importante de topografía por encima del alcance del oleaje de tormentas importantes”. Por lo tanto, la unidad supervisa los arrecifes de coral alrededor de Bar-bados y todos los proyectos de ingeniería costera, y funciona como asesor de la TCDPO para el desarrollo costero en tierra firme.
La relación entre la CZMU y la TCDPO está marcada por temas del uso del suelo. Cuando la TCDPO recibe una solicitud para desarrollar la zona costera, se la envía automáticamente a la CZMU para su revisión y comentario. Como la industria turística se concentra principalmente en la zona costera de la isla, gran parte de las solicitudes de desarrollo inmobiliario de Barbados pasan por las manos del CZMU. La unidad inspecciona la solicitud para verificar que los retrocesos son correctos: 30 metros de la cota máxima de agua para los emprendimientos a lo largo de la costa, y 10 metros para aquellos a lo largo de los acantilados, medidos tierra adentro de la cota. Además de verificar los retrocesos, la CZMU analiza los requisitos de drenaje, zonas de amortiguamiento, restricciones de cercas y otras reglamentaciones. La CZMU luego hace recomendaciones a la TCDPO sobre la solicitud.
La Directora en Ejercicio de la CZMU, la Dra. Lorna Inniss, que tiene un PhD. en Oceanografía por la Universidad Estatal de Luisiana, alaba este proceso: “Nuestra colaboración interministerial es extremadamente cercana. Tenemos la capacidad para establecer y mejorar la estructura gubernamental que es inclusiva y consultiva por naturaleza”. El proceso gubernamental es admirable por su cooperación y tendencia a derribar silos; desafortunadamente, las recomendaciones de la CZMU son puramente consultivas y no tienen el poder vinculante necesario para que la TCDPO pueda obligar su cumplimiento. Las reglamentaciones de la zona costera no son retroactivas a las incontables propiedades construidas durante el boom del desarrollo de balnearios, y las sanciones para aquellos que las violan siguen siendo muy bajas. Este proceso es lo más cerca que llega Barbados a la evaluación de impacto medioambiental formalizada del modelo de los EE.UU., pero es un primer paso importante para el Caribe. La CZMU y la TCDPO han tenido más éxito al planificar el desarrollo futuro de bajo impacto a lo largo de la costa este más montañosa, por ejemplo, donde el Plan de Desarrollo Físico contempla la creación de un parque nacional.
La CZMU es más efectiva cuando implementa proyectos de ingeniería costera para proteger la línea de la costa y frenar la erosión de las playas. La técnica de conservación más natural es restaurar las dunas y manglares. La plantación de vegetación en las áreas costeras permite la formación natural de dunas y evita las inundaciones debido a marejadas de tormenta, mientras que los manglares absorben la acción de las olas. La alimentación artificial de la playa es una solución rápida y popular, pero es un arreglo caro y poco efectivo, ya que las corrientes y tormentas pueden erosionar fácilmente las playas rellenadas artificialmente.
La CZMU introduce también salvaguardas en la costa con varias intervenciones físicas, como rompeolas, espigones y malecones. Los rompeolas son estructuras de hormigón, enterradas cerca de la playa, que obligan a las olas a romper más lejos de la costa, para que no golpeen directamente sobre la arena. Los espigones son estructuras de roca que penetran en el mar para inmovilizar los sedimentos. Los malecones son el tipo más grande de inter-vención de la CZMU. Diseñados para proteger las áreas más pobladas, estos proyectos de construcción consisten en rocas grandes dispuestas en forma de escollera o una muralla de contención plana de hormigón que puede crear un espacio público atractivo tanto para turistas como residentes, como el Paseo Richard Haynes, financiado parcialmente por un préstamo del BID. Como estas técnicas pueden exacerbar a veces la erosión y requerir un mantenimiento más caro que las intervenciones naturales, su eficacia a largo plazo es discutida, pero en el corto plazo protegen la línea de la costa y la industria turística.
Dada la vulnerabilidad de la isla a las tormentas, los proyectos de ingeniería pueden ser costosos. Inniss, sin embargo, explica: “Tenemos una política de consulta rigurosa a las partes interesadas, y no es simplemente una formalidad. Nuestra temporada alta es de noviembre a abril; en un proyecto reciente en Holetown, los comerciantes nos dijeron que era fundamental que el trabajo se completara antes de noviembre, así que nos apuramos para hacerlo. Cuando hay un espíritu de cooperación mutua, podemos obtener el apoyo del sector privado”. Con un poco de suerte, la CZMU podrá utilizar el capital político obtenido del sector privado en este tipo de proyectos, para conseguir que las reglamentaciones más estrictas sean vinculantes en el futuro.
Para poder obtener apoyo, la CZMU ha lanzado una campaña de gran envergadura para educar a la población de la isla, que a juicio de Inniss es la razón por la cual la CZMU es exitosa, tanto interna como externamente. “Comienza con un alto nivel nacional de educación y alfabetismo — más del 98 por ciento desde hace décadas”. El exsenador Henry Fraser concuerda con ella: “La gente pregunta por qué las cosas funcionan en Barbados. Principalmente se debe al énfasis puesto en educación desde que nos emancipamos. Y porque es un lugar pequeño y muy religioso, en el que la gente vive cerca, con respeto, tolerancia y una ética de trabajo mayor que en otros lados».
Para profundizar la base educativa del enfoque cooperativo de Barbados sobre la gestión de las zonas costeras, la CZMU distribuye un boletín, mantiene una fuerte presencia en los medios sociales, y produce un programa de televisión educativo que explica la historia geológica de la isla y técnicas para aumentar el nivel de conciencia sobre el aumento del nivel del mar y la importancia de la gestión costera. También patrocina muchas actividades, como el Día Internacional de Limpieza de la Costa, las Caminatas en la Playa a la Puesta del Sol, la Serie de Seminarios de Verano y un programa de residencia de verano para estudiantes del nivel secundario y terciario. También da conferencias para escuelas e instituciones educativas, ONG, organizaciones privadas y el público en general.
Próximos pasos y cooperación global
El BID sigue brindando un respaldo importante a los esfuerzos de Barbados. La ayuda más reciente prestada por el banco de desarrollo al país incluye un préstamo de $30 millones de dólares a 25 años plazo para un Programa de Gestión y Evaluación de Riesgo Costero. Inniss se entusiasma con la confianza implícita en este respaldo financiero, ya que es una señal de que el gobierno cree que la CZMU puede ejecutar un proyecto que generará el valor suficiente como para devolver el dinero prestado. “Será una estrategia de gestión de zona costera integrada, moderna y superior, con la participación de una serie de partes interesadas: el turismo, destilerías de ron, empresas de electricidad, puertos recreativos, navegantes, pescadores comerciales, el puerto, los buzos”, detalla Inniss. “Los dirigentes clave han reconocido que la gestión de la zona costera es importante no solo como un programa medioambiental sino también para hacer crecer la economía de Barbados”. Esperamos que otros países del Caribe hayan tomado nota, puesto que la propia Inniss ha proporcionado asistencia técnica a St. Lucia, Trinidad y Tobago, y St. Vincent y las Granadinas, inspirada a su vez por el modelo de Nueva Zelanda, Hawái y la Administración de Pesca y Océanos de Canadá para implementar estándares internacionales.
Por supuesto, hay todavía lugar para mejorar. Si bien la CZMU trabaja de cerca con la TCPDO en la planificación del uso del suelo, con los parques nacionales marinos para vigilar los ecosistemas, y con los ingenieros civiles del Ministerio de Obras Públicas, la Unidad no está completamente integrada todavía con el Ministerio de Agricultura y Pesca. Por ejemplo, reconoce Inniss: “Sabemos científicamente que el escurrimiento agrícola es el mayor contribuyente a los contaminantes marinos”.
En efecto, en una isla pequeña, el suelo y el agua están intrínsecamente interconectados. Mientras Barbados está cumpliendo su parte en la batalla contra el cambio climático mundial —otro préstamo del BID firmado al mismo tiempo que el financiamiento de la gestión costera establecerá un Fondo de Energía Inteligente para reducir la dependencia de combustibles fósiles— no puede quedarse sentada a esperar que los países más grandes actúen. Mientras que otras islas pequeñas en vías de desarrollo en el Océano Índico y el Océano Pacífico están contemplando la posibilidad de reubicar su población a otros países dentro de algunas décadas, los habitantes de Barbados piensan quedarse y proteger su pequeña porción del Paraíso.
Sobre los autores
Gregory R. Scruggs fue consultor de la Asociación Americana de Planificación para América Latina y el Caribe desde 2010 a 2013. En la actualidad está estudiando una maestría en estudios regionales de América Latina y el Caribe en la Universidad de Columbia. Contacto: gscruggs.apa.consult@gmail.com.
Thomas E. Bassett, asistente senior de programa en la Asociación Americana de Planificación–(APA), trabaja con una beca de la Asociación de Energía y Clima de las Américas para el Departamento de Estado de los EE.UU, así como también a nivel nacional en el Programa de Ayuda a la Comunidad. Contacto: thomas.e.bassett@gmail.com.
Recursos
Bassett, Thomas E. and Gregory R. Scruggs. 2013. Water, Water Everywhere: Sea level Rise and Land Use Planning in Barbados, Trinidad and Tobago, Guyana, and Pará. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP13TB1. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2282_1621_Bassett_WP13TB1.pdf.
Belle, N. and B. Bramwell. 2005. Climate change and small island tourism: Policy maker and industry perspectives in Barbados. Journal of Travel Research 44: 32–41.
Dharmartne, G. and A. Brathwaite. 1998. Economic valuation of coastline for tourism in Barbados. Journal of Travel Research 37: 138–144.
Inter-American Development Bank. 2010. Indicators of disaster risk and risk management, Program for Latin America and the Caribbean, Barbados. September. Accessed July 9, 2012. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35160015.
Phillips, M. R. and A. L. Jones. 2006. Erosion and tourism infrastructure in the coastal zone: Problems, consequences, and management. Tourism Management 27: 517–52.
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Cómo definir el futuro del oeste norteamericano
Summer Waters es la tercera directora de Western Lands and Communities, un programa conjunto creado en el año 2003 por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y el Sonoran Institute con el fin de promover políticas relacionadas con el uso del suelo y los recursos naturales en la región intermontañosa del oeste de los Estados Unidos. Summer tiene un título de grado en Biología de la Universidad del Sur de Florida, así como una maestría en Ingeniería civil –especializada en ingeniería ambiental y de recursos de agua– de la Universidad de Colorado en Boulder. Antes de sumarse al Sonoran Institute, Summer trabajó durante 15 años en los sectores de planificación urbana y recursos naturales para distintas entidades gubernamentales, tales como la Extensión Cooperativa de la Universidad de Arizona y el condado de San Diego, donde ganó un premio Emmy como coproductora de un video educativo.
LAND LINES: ¿Qué fue lo que la llevó a aceptar el desafío de dirigir este programa conjunto entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute?
SUMMER WATERS: La oportunidad de ayudar a dar forma al futuro del oeste norteamericano. El Instituto Lincoln de Políticas de Suelo es un referente en este campo y el Sonoran Institute es reconocido en toda la región por su dedicación al trabajo en colaboración con las comunidades locales y otras organizaciones. Nuestra misión conjunta es ambiciosa, pero cada organización posee atributos complementarios que hacen que dicha misión tenga éxito. Nuestro compromiso mutuo desde hace tiempo le otorga a este programa conjunto tanto profundidad como flexibilidad.
LL: ¿Por qué este trabajo es la tarea justa en el momento justo para usted?
SW: Mi interés en el mundo natural me llevó a estudiar Biología como carrera de grado, y mi deseo de desarrollarme en una carrera orientada a las soluciones me llevó nuevamente a la universidad para estudiar Ingeniería. Después de graduarme, me interesó el tema de la planificación, ya que me permitía trabajar tanto con los entornos naturales como con los construidos. Al ir obteniendo experiencia profesional, comencé a reconocer de qué manera el uso del suelo, el agua y la energía se interconecta con la economía y el desarrollo de las comunidades. Además, valoré el abordaje holístico de Western Lands and Communities referente a los desafíos que enfrenta la región.
LL: Tanto el Instituto Lincoln como el Sonoran Institute han experimentado recientemente ciertos cambios en su liderazgo. ¿Qué desafíos y oportunidades se presentan ante usted durante esta transición?
SW: Tanto Stephanie Sklar, la nueva directora ejecutiva del Sonoran Institute, como George McCarthy, el presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln, son líderes motivados que me inspiran, tanto en lo personal como en lo profesional. Stephanie ha iniciado, en forma ambiciosa, un proceso de planificación estratégica que acompañará al Sonoran Institute en su 25º aniversario como organización. Con su amplio y profundo caudal de conocimientos, Stephanie sustenta el proceso y garantiza que no sólo celebremos sino también evaluemos nuestro trabajo. George McCarthy es un líder visionario y valiente, que está guiando al Instituto Lincoln en una transición similar. Su aprecio por la región del oeste del país fue notorio cuando visitó, recientemente, nuestra oficina en Phoenix. George comprende los desafíos que estamos enfrentando y la importancia que tienen los proyectos de demostración, como nuestro proyecto de restauración del delta del río Colorado, a la hora de definir el futuro de esta región.
LL: ¿De qué manera contribuye Western Lands and Communities a los esfuerzos del Sonoran Institute para restaurar la ecología y la economía del delta del río Colorado?
SW: Western Lands and Communities apoya la implementación de Minute 319, el acuerdo binacional firmado entre los Estados Unidos y México, con vigencia hasta el año 2017, a modo de guía para que ambos países sepan cómo compartir y gestionar el caudal de agua del río Colorado según el tratado de 1944. El evento más significativo derivado de este acuerdo tal vez haya sido la liberación de un “caudal por pulsos” de 130 millones de metros cúbicos de agua hacia México en la primavera de 2014. Dicha intervención se diseñó de tal manera que imitase los ciclos naturales del caudal del río Colorado en condiciones climatológicas de primavera, cuando el agua del deshielo de las montañas solía correr por donde actualmente se encuentran siete estados de los Estados Unidos y dos países, para llegar, finalmente, al mar de Cortés. Este esfuerzo histórico dio nueva vida al delta que se encontraba seco y, en mayo de 2014, el río llegó al mar por primera vez en muchos años. En la primavera de 2015, convocaremos a un grupo de representantes de ONG, profesionales académicos y científicos de distintas agencias para el primer aniversario de este evento. Los participantes analizarán el impacto que tienen los flujos de agua renovados en las funciones más importantes del ecosistema dentro de la región y evaluarán las implicaciones de este acuerdo temporal entre los Estados Unidos y México. Mediante este proceso, esperamos poder dar forma a las políticas del futuro relacionadas con la asignación de este precioso recurso al entorno natural.
LL: Entiendo que este proyecto está relacionado con sus objetivos más amplios sobre la conservación de los grandes paisajes. ¿Podría comentarnos más acerca de ello?
SW: La propiedad pública de tierras en la región intermontañosa del oeste de nuestro país es de enormes proporciones. A primera vista, un mapa de la región muestra un patrón desconectado de varias agencias y administradores de suelo con misiones y enfoques muy diferentes. Las tierras de trabajo y las tierras pertenecientes a las tribus complican aún más la situación. La conservación a nivel de paisajes se fundamenta en gran manera en la amplia gama de personas que viven en estas áreas. Para evitar la proliferación de “actos de conservación aislados”, y a fin de alcanzar resultados más coordinados y significativos, resulta esencial lograr la colaboración entre las entidades públicas, los propietarios de tierras y las tribus. Afortunadamente, los residentes de la región oeste –independientemente de sus puntos de vista políticos, su educación o su situación económica– generalmente coinciden en el objetivo común de preservar una forma de vida que está íntimamente relacionada con el paisaje en el que habitan. El camino a seguir implica capitalizar esta visión común, atraer a las comunidades para participar en la conformación de su futuro y conectar a los profesionales con las partes interesadas de manera significativa.
LL: ¿De qué manera ayuda Western Lands and Communities a las comunidades para responder mejor a los principales desafíos del futuro de la región intermontañosa del oeste?
SW: La región oeste enfrenta, básicamente, los mismos desafíos que otras regiones de los Estados Unidos, aunque sus circunstancias son singulares. Tenemos una población en crecimiento, que genera una economía y una demografía cambiantes. Tanto las áreas urbanas como las rurales intentan con mucho esfuerzo equilibrar el crecimiento y la protección de los recursos naturales. Debido a la magnitud e inmensidad del entorno natural en el oeste, resulta fácil pensar que nuestros vastos recursos naturales son infinitos, lo que es una percepción errónea que puede derivar en una expansión urbana descontrolada y otros problemas asociados con la extracción de los recursos naturales. Nuestros extensos paisajes también generan desafíos específicos relacionados con el transporte, lo que contribuye al cambio climático, una fuerza que exacerba los demás problemas. El programa conjunto ayuda a las comunidades mediante el desarrollo de herramientas de planificación, seminarios en Internet sobre crecimiento inteligente y temas relacionados con el desarrollo sostenible, y compilaciones de casos de estudio con resultados positivos en diferentes comunidades de toda la región oeste.
LL: Western Lands and Communities participa en la planificación analítica de escenarios, un enfoque único en cuanto a la planificación a largo plazo que desafía explícitamente a las comunidades a evaluar sus propuestas ante un futuro incierto. ¿En qué difiere la planificación analítica de escenarios de la planificación tradicional y cómo se aplica en la región oeste?
SW: La planificación analítica de escenarios es un proceso que fomenta la imaginación en el proceso de planificación. Mediante la participación de las partes interesadas, los miembros de la comunidad y los expertos, desarrollamos una serie de escenarios posibles y reconocemos las fuerzas complejas, tal como el cambio climático, que podrían dar como resultado un futuro muy diferente. Ayudamos a los participantes a ver sus problemas particulares desde el punto de vista de las fuerzas sociales, políticas, económicas y naturales más amplias que suelen dar forma a las comunidades. Aunque algunos escenarios actualmente parecen más probables o deseables que otros, cada uno de ellos recibe el mismo nivel de consideración durante todo el taller. Y lo que es más importante, este proceso es más flexible, participativo y dinámico que la planificación tradicional, ya que requiere de los participantes que desarrollen diversas estrategias en respuesta a una gama de incertidumbres en el futuro. Western Lands and Communities ha ayudado a diferentes comunidades en toda la región oeste a aplicar este enfoque en las actualizaciones del Plan General, en el desarrollo del plan de cuencas hidrográficas y en la preparación ante el impacto económico de las condiciones climáticas y meteorológicas cambiantes. Finalmente, la planificación analítica de escenarios está diseñada para ayudar a las comunidades a adaptarse mejor a los cambios, mediante el abordaje de problemas complejos que se encuentran inmersos en grandes incertidumbres. Las previsiones y estrategias generadas mediante este proceso preparan a los líderes para guiar a sus comunidades hacia un futuro más sostenible.
LL: ¿Cuáles son los desafíos especiales de planificar para el cambio climático en la región intermontañosa del oeste? ¿De qué manera los enfoques de Western Lands and Communities han reconocido estos problemas?
SW: En la región del oeste de los Estados Unidos, el cambio climático afecta los ecosistemas que son predominantemente áridos y, por lo general, muestran múltiples problemas con un gran nivel de variabilidad. En el pasado, construimos grandes embalses con el fin de abordar el problema de la provisión fluctuante de agua causada por los ciclos de sequía. No obstante, dicha solución ya no es suficiente, pues estamos experimentando sequías de una gravedad sin precedentes, seguidas de inundaciones extremas. Ahora las comunidades deben enfrentar problemas que, anteriormente, podían dejar en manos del gobierno federal. Las comunidades deben determinar por sí mismas cómo enfrentar la reducción de los recursos de agua, el aumento de las temperaturas, la migración de ecosistemas y el clima extremo. El enfoque de Western Lands and Communities es ayudar a las comunidades a identificar las prioridades y desarrollar políticas a fin de generar resiliencia.
Debemos ser muy conscientes del hecho de que las comunidades vecinas pueden estar muy polarizadas en lo referente al cambio climático. Aunque algunas comunidades han reconocido esta realidad, otras se aferran a un modo de vida pasado que resulta esencial al carácter de la región lo que deja muy poco espacio para la adaptación. La región del oeste posee grandes poblaciones de indígenas americanos y latinos, que son particularmente vulnerables al impacto del cambio climático. Hace poco hemos comenzado a trabajar con comunidades urbanas de latinos en Arizona a fin de abordar el problema de su exposición desproporcionada a los efectos del calentamiento global. Nuestra tarea consiste en convocar a los líderes, elaborar mensajes que sean significativos para las comunidades de latinos y trabajar con las organizaciones con el fin de capacitar a los miembros de la comunidad para que, a su vez, formen a otros sobre este tema. Todas las comunidades son diferentes, por lo que combinamos los métodos replicables con una gestión adaptativa.
LL: El abordaje del trabajo de Western Lands and Communities se ha ampliado considerablemente desde que comenzó con un enfoque exclusivo sobre las necesidades, los desafíos y las oportunidades relacionadas con las tierras de fideicomisos estatales. ¿Cuál es la importancia de esa misión original y la consecuente relación, desarrollada a lo largo del tiempo, con los administradores de las tierras de fideicomisos estatales?
SW: Históricamente, tanto el público en general como los profesionales dedicados a los recursos naturales no han comprendido bien el concepto de tierras de fideicomisos estatales, en particular en lo que respecta a sus responsabilidades fiduciarias. Las personas dependen de las tierras de fideicomisos estatales para su sustento, al igual que los niños y adultos jóvenes que necesitan un acceso a la educación pública de calidad. Aquí en Arizona, en los últimos años, hemos observado cortes sin precedentes en los fondos destinados a las escuelas y universidades públicas. Nuestro trabajo ha posibilitado una mayor comprensión del concepto de tierras de fideicomisos estatales como fuentes de financiamiento para las escuelas públicas y como sistemas naturales que tienen importantes funciones biológicas que deben protegerse. Los bancos de mitigación y la permuta de tierras ayudan a integrar las tierras de fideicomisos estatales al contexto más amplio de la conservación de grandes paisajes y desarrollo sostenible. Sin embargo, la mayoría de los administradores de tierras de fideicomisos estatales enfrentan desafíos regulatorios cuando intentan implementar las prácticas de conservación. Resulta necesario lograr una reforma para eliminar los obstáculos que dificultan la implementación de todas las prácticas que apuntan tanto a la conservación como a la rentabilidad.
Los beneficios económicos y ambientales de las tierras de fideicomisos estatales seguirán siendo significativos. Finalmente, nuestro compromiso hacia las comunidades de la región oeste a través de nuestro trabajo con las tierras de fideicomisos estatales permanecerá intacto. Aunque el enfoque del programa vaya cambiando a medida que los estados enfrentan desafíos nuevos y diferentes, la necesidad de educar a las personas en la premisa de que las tierras de fideicomisos estatales de generar valor para los beneficiarios de los fideicomisos permanecerá constante en los próximos años.
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Holyoke, una ciudad de alrededor de 40.000 habitantes en el oeste de Massachusetts, fue una de las primeras comunidades industriales planificadas del país. A partir de finales de la década de 1840, inversores de Boston transformaron lo que había sido hasta entonces un área agrícola en un pueblo industrial impulsado por molinos de agua, aprovechando la ventaja de su ubicación geográfica cerca del Río Connecticut. Los inversores querían fabricar textiles de algodón. Pero con el tiempo la ciudad construyó un elaborado sistema de canales para permitir la instalación de más y más molinos, y comenzó a ser conocida también por la producción de seda, lana y papel. En aquel período, Holyoke se convirtió en la “Ciudad del Papel”, por los molinos de agua dedicados a su fabricación.
Con el desarrollo de los molinos, la ciudad prosperó. Con la abundancia de trabajo, la ciudad atrajo olas sucesivas de inmigrantes irlandeses, franco-canadienses, alemanes, polacos, judíos, italianos y puertorriqueños para trabajar en los molinos, quienes crearon pequeñas empresas, formaron familias y construyeron una ciudad que llegó a tener 63.000 habitantes en 1917 (McLaughlin Green 1939).
Después, todo comenzó a desmoronarse… lentamente. Desde su auge en la década de 1920, la industria local se fue reduciendo gradualmente cuando las empresas y los puestos de trabajo se mudaron al extranjero o migraron al Sur y al Oeste para estar más cerca de la materia prima y de mano de obra más barata. En el censo del 2000, la población de Holyoke se había reducido a menos de 40.000 habitantes. Como otras pequeñas ciudades industriales del país, se convirtió en un símbolo en vías de extinción del pasado industrial de los EE.UU., y la otrora próspera Ciudad del Papel luchaba por conservar su nivel económico.
Afortunadamente, a Holyoke le tocó la lotería en 2009, cuando fue seleccionada para albergar lo que hoy se conoce como el Centro Informático Verde de Alta Prestación de Massachusetts (Massachusetts Green High Performance Computing Center, MGHPCC) un complejo de supercomputadoras respetuoso con el medio ambiente para promover —según la denominación que le dieron los funcionarios estatales— la “economía innovadora” de Massachusetts. La energía hidráulica fue, una vez más, la clave del éxito para la ciudad. La ubicación de Holyoke sobre el río Connecticut ofrecía acceso a energía hidroeléctrica de bajo costo, y el río y los múltiples canales de la ciudad ofrecían agua para refrigeración, una ventaja importante para las supercomputadoras. “Holyoke ha tenido problemas para sobrevivir después de haber perdido su base industrial”, dice Kathleen Anderson, presidente de la Cámara de Comercio del Gran Holyoke. “Teníamos una infraestructura envejecida que necesitaba reutilizarse para otros fines, perdimos puestos de empleo y las condiciones demográficas cambiaron. Holyoke ha tenido que pensar creativamente y reconocer los activos que teníamos. Tanto el talento humano como la decisión de construir la represa y su energía hidroéctrica han sido esenciales para nuestro renacimiento”.
Cuando inauguramos el centro informático en 2012, representó un primer paso importante para mejorar el destino de Holyoke, pero ello no fue suficiente para restaurar su vitalidad. La ciudad emprendió un esfuerzo de planificación que dio como resultado un plan de renovación de 20 años para revitalizar y volver a desarrollar el área donde se encuentra el MGHPCC, en el centro de la ciudad. Un paso importante en la ejecución del plan fue la creación del Distrito de Innovación de Holyoke, una inversión del estado por medio de la Asociación Tecnológica de Massachusetts (Massachusetts Technology Collaborative) que reunió a funcionarios locales, líderes empresariales y organizaciones comunitarias para estimular el desarrollo económico local y regional. “La instalación del centro informático en Holyoke desencadenó nuestro proceso de planificación alrededor del Distrito de Innovación de Holyoke. Nosotros decimos que el Distrito de Innovación nació del centro informático”, dijo Marcos Marrero, director de planificación y desarrollo económico de Holyoke y copresidente del Distrito de Innovación de Holyoke, en una entrevista en septiembre (Desmarais 2015) aparecida en el periódico Bay State Banner.
Liderazgo, colaboración, resurgimiento
Fue entonces cuando entró en escena el Banco de la Reserva Federal de Boston. Desde 2008, el personal de investigación del banco había estado estudiando las viejas ciudades industriales similares a Holyoke, como parte del esfuerzo para ayudar a revitalizar otra ciudad de Massachusetts: Springfield. Como Holyoke, Springfield había visto días mejores. El banco realizó un estudio de dos años en colaboración con Springfield para analizar los desafíos que se presentaban para la cuarta ciudad más grande del estado, que seguía decayendo aun cuando el gobierno estatal y las organizaciones sin fines de lucro habían invertido millones de dólares en obras de revitalización.
Una parte del estudio trató de aportar lecciones para Springfield a partir de los destinos de otras 25 pequeñas ciudades industriales del noreste, medio oeste y sur septentrional de los EE.UU. Los economistas de la Reserva Federal de Boston descubrieron que algunas de estas ciudades pudieron mantener o recuperar su estabilidad económica, medida según su nivel de ingreso, tasas de pobreza, cantidad de población y vitalidad económica. Los investigadores las denominaron «ciudades renacientes», y buscaron aspectos comunes que pudieran explicar la razón de su éxito. Encontraron que todas estas ciudades habían enfrentado los mismo desafíos: pobreza, cambio del perfil racial y étnico y pérdida de su base industrial. Pero estaban tratando de superar estos desafíos y compartían un elemento clave del éxito: liderazgo sostenido y colaboración entre empresas, gobierno, organizaciones sin fines de lucro y grupos comunitarios. “Una y otra vez, nuestro análisis de la historia de las ciudades renacientes identificó el elemento de liderazgo por parte de instituciones o individuos clave, junto con la colaboración entre los diversos grupos que compartían su interés en el desarrollo económico”, escribieron los investigadores del banco en un informe de 2009 (Kodrzycki y Muñoz 2009).
Los investigadores también notaron que el origen del liderazgo local variaba de un lugar a otro. En New Haven, Connecticut, las universidades locales trabajaron con funcionarios gubernamentales y la industria privada con el objeto de brindar capacitación laboral y financiamiento para atraer compañías. En Providence, una fundación sin fines de lucro trabajó con ejecutivos empresariales para desarrollar ideas y llegar a un consenso sobre proyectos de desarrollo inmobiliario en el centro. En Evansville, Indiana, un alcalde inició el proceso de recuperación en la década de 1960, proceso que tuvo continuidad gracias a una agresiva campaña de desarrollo económico liderada por la Cámara de Comercio local. A pesar de sus diferencias, todos estos esfuerzos de revitalización económica se prolongaron durante décadas, y precisaron de un liderazgo sólido y continuado.
Todos estos esfuerzos también contaron con la colaboración activa de numerosos grupos e individuos. Según la investigación de la Reserva Federal, “la colaboración fue un elemento necesario porque la transformación económica es compleja y porque los agentes externos, como los gobiernos nacionales y estatales, las fundaciones y las empresas que son una fuente potencial de financiamiento y fuente de trabajo, requieren frecuentemente una evidencia de la colaboración conjunta para contribuir al desarrollo de una ciudad”.
A la altura del desafío
Estas conclusiones llevaron a la Reserva Federal de Boston a preguntarse qué se podría hacer para ayudar a construir la infraestructura cívica sólida que era fundamental para el resurgimiento. Esto llevó a la formación de Working Cities Challenge (Desafíos para Ciudades en Funcionamiento), una organización creada por el banco con la ayuda de Living Cities, una asociación de 22 fundaciones, instituciones financieras y otros miembros, con sede en Nueva York.
El Desafío consistió en una competencia entre las antiguas ciudades industriales pequeñas de Massachusetts. En la primavera de 2013, 20 comunidades solicitaron participar. De estas 20, seis ciudades fueron seleccionadas para recibir un total de US$1,8 millones en subvenciones para financiar proyectos de liderazgo y colaboración. Entre ellas se encontraba Holyoke, junto con Chelsea, Fitchburg, Lawrence, Salem y Somerville. El objetivo era simple: ayudar a salvar estas ciudades de Massachusetts que luchaban por sobrevivir, respaldando el desarrollo de las herramientas necesarias para ayudarse a sí mismas. Este programa fue un hito importante e inusual para un banco de la Reserva Federal. Los bancos son más conocidos por sus investigaciones económicas que por organizar programas concretos. No obstante, la iniciativa fue un reflejo del compromiso del presidente de la Reserva Federal de Boston, Eric Rosengren, para aplicar las investigaciones económicas del banco al mundo real, y para mejorar las comunidades de Nueva Inglaterra. Y el concepto se puede extender, con la posibilidad de impulsar a ciudades y pueblos en todo el país que han tenido problemas con las realidades económicas del siglo XXI.
Tamar Kotelchuck, directora de Working Cities Challenge, dice que las investigaciones del banco sobre las ciudades renacientes le enseñaron que hasta las ciudades con muchos problemas pueden mejorar. “Con base en lo que aprendimos del estudio de ciudades renacientes, nos comunicamos con Living Cities (Ciudades Vivas) y se nos ocurrió la idea de una competencia para otorgar financiamiento multianual con objeto de incentivar el liderazgo y la colaboración”, dijo.
Señala que el banco decidió comenzar con un programa piloto en Massachusetts, concentrándose en ciudades pequeñas y medianas. El objetivo eran ciudades de entre 35.000 y 250.000 habitantes que compartían determinados aspectos económicos y demográficos, como una gran cantidad de familias pobres y una baja mediana de ingresos. “Estas ciudades ya habían formado una coalición para apoyar sus intereses con la ayuda de MassINC, una ONG de expertos”, dice Kotelchuck. “Se hacían llamar Gateway Cities (Ciudades-Portal), y habían estado colaborando para resolver problemas económicos y políticos comunes desde hacía varios años. Aprendieron que el trabajo conjunto les daba cierta cantidad de poder que cada ciudad por separado no tenía”, dice (Forman et. al. 2007).
Working Cities adoptó una metodología original para ayudar a estas ciudades, según Andrew Reschovsky, fellow del Instituto Lincoln. “Lo original de la iniciativa de Working Cities es que, a diferencia de muchas otras estrategias de desarrollo económico urbano, se enfoca en mejorar el bienestar económico de los residentes de bajos ingresos que viven actualmente en cada ciudad”.
Los bancos de la Reserva Federal no pueden usar fondos propios para otorgar subvenciones, pero una serie de socios dispuestos a ayudar se ofrecieron a apoyar a Working Cities. Kotelchuck dice que, como parte de la iniciativa, la Reserva Federal se encargó del diseño e implementación del modelo, en conjunto con un comité directivo, proporcionando asistencia técnica y ayudando a los equipos a capacitarse mediante la asistencia de expertos, redes de contactos y buenas prácticas. Estas subvenciones son financiadas por varios donantes, como el gobierno estatal; Living Cities; Massachusetts Competitive Partnership (Asociación Competitiva de Massachusetts), asociación de los 16 empleadores más grandes del estado que se concentra en el crecimiento económico; y MassDevelopment, la agencia de desarrollo estatal.
Kotelchuck dice que cuando el banco y sus socios organizaron la primera competencia en 2013, dieron libertad a las ciudades para proponer cómo se usarían los fondos de la subvención. “No dijimos a las ciudades en qué tenían que trabajar”, dice. “El Desafío está diseñado para ayudar a construir colaboración sobre temas importantes a nivel local”. Sin embargo, un requisito importante para que un proyecto obtuviera éxito era que generara una colaboración entre el sector privado, el gobierno y otros grupos locales. “Buscamos proyectos que promovieran un cambio sistémico”, dice. “Nuestra meta fue ayudar a los líderes locales a solucionar problemas en sus propias ciudades”.
Un jurado independiente evaluó las propuestas de las ciudades en base a los criterios establecidos por Working Cities Challenge: colaboración, participación de la comunidad y el uso de pruebas concretas para medir el progreso. Los proyectos tenían que concretarse en una contribución duradera para mejorar las vidas de los residentes de bajos ingresos.
En enero de 2014 se anunciaron los premios de las primeras subvenciones. De las seis ciudades seleccionadas, cuatro recibieron subvenciones multianuales y dos recibieron subvenciones en forma de capital semilla. Todas las ciudades estaban combatiendo una alta tasa de desempleo, bajo desempeño estudiantil y un futuro incierto. No obstante, dice Kotelchuck: “Todas las ciudades ganadoras tenían propuestas distintivas. No había dos propuestas iguales. Todas abordaban necesidades locales específicas, tal como esperábamos”, dijo.
Por ejemplo, Fitchburg, situada en la región central del norte de Massachusetts, recibió una subvención de US$400.000 durante tres años para su Iniciativa eCarenomics, un esfuerzo para desarrollar medidas comunes para la salud y bienestar vecinal, con el objetivo de mejorar una parte de la ciudad. Chelsea obtuvo una subvención de tres años para su Iniciativa Shurtleff-Bellingham, diseñada para reducir la pobreza y las tasas de movilidad en un 30 por ciento en su barrio más problemático. Salem recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 destinada a su plan para alinear los indicadores económicos de uno de sus barrios de bajos ingresos con el resto de la ciudad, enfocándose en el desarrollo económico, el desarrollo de pequeñas empresas, el desarrollo de la fuerza de trabajo y el desarrollo de liderazgo. Somerville también recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 dirigido a un programa de capacitación laboral para jóvenes de 18 a 24 años de edad que no estaban estudiando en la escuela.
El premio más cuantioso, una subvención de US$700.000 durante tres años, fue otorgado a Lawrence, en el noreste del estado, para la Lawrence Working Families Initiative (Iniciativa de Familias Trabajadoras de Lawrence), cuyo objetivo era crear un Centro de Recursos Familiares para aumentar los ingresos de los padres de estudiantes de escuelas locales en un 15 por ciento en un periodo de 10 años. La iniciativa está liderada por la organización Lawrence Community Works y el sistema escolar local, con respaldo de varios empleadores y organizaciones sin fines de lucro de la zona. “El sistema escolar de Lawrence había entrado en quiebra en 2011”, explicó Kotelchuck, así que era lógico concentrarse en las familias y las escuelas.
La ciudad también tenía características económicas que se ajustaban al modelo de Working Cities. La mediana de ingresos de la unidad familiar era la mitad que la mediana estatal, y su tasa de pobreza era casi el triple de la tasa estatal. “El 70 por ciento de la población de la ciudad es ciento hispana, y la tasa de desempleo era alta”, dice Kotelchuck. Muchos de los problemas de la ciudad se trasladaban a las escuelas. “El objetivo del Centro de Recursos Familiares es ayudar a las familias de todas las formas posibles. Brinda capacitación en temas financieros, apoyo en casos de crisis y otros servicios para fortalecer a las familias”, dice.
Además del centro familiar, una gran parte de la iniciativa está enfocado en lo que Kotelchuck llama “participación auténtica de los padres” en las escuelas. La iniciativa creó círculos de educación comunitaria, donde padres, maestros y estudiantes trabajan en problemas escolares específicos. “El objetivo es que los padres se comprometan y participen en el sistema escolar”, dice. Hasta ahora, el programa ha reclutado a 400 padres, ha contratado a un entrenador familiar y ha conseguido trabajo a más de 30 padres, según Kotelchuck.
Holyoke recibió el premio de una subvención de US$250.000 durante tres años que se está usando para implementar el programa de estimulación de potencial y acceso a recursos de conocimientos (Stimulating Potential, Accessing Resource Knowledge, SPARK). Este “centro de iniciativas comerciales y emprendimientos sociales” en el centro de la ciudad se propone aumentar la cantidad de empresas, sobre todo entre los residentes de la ciudad, incluyendo la población latina, que asciende al 60 por ciento del total. El equipo de proyecto que creó el programa se compone de representantes de la ciudad, la cámara de comercio, la biblioteca pública de Holyoke, un centro integral de empleo llamado CareerPoint y la organización local sin fines de lucro Nuestras Raíces.
El programa SPARK se “propone identificar, reclutar y estimular a los residentes y las organizaciones de Holyoke que tienen la ‘chispa’ o el deseo de convertir sus proyectos innovadores o propuestas de negocios de idea en realidad, poniendo énfasis en una metodología comunitaria integral de emprendimiento, aprendizaje individual y capacitación de liderazgo”, de acuerdo con la ciudad. En definitiva, está diseñado para ayudar a empresarios potenciales a elaborar planes de negocios para poner en práctica sus ideas.
Otro objetivo es incorporar a miembros de la comunidad del centro de Holyoke al Distrito de Innovación que la ciudad ha creado alrededor del centro de supercomputadoras. “La ciudad tiene un gran centro de datos “, dice Kotelchuck. “Pero ese hecho por sí mismo no necesariamente va a ayudar a las personas de bajos ingresos de Holyoke. La cuestión que SPARK trata de resolver es cómo aprovechar los recursos de la población inmigrante de Holyoke y conseguir que la gente se beneficie del desarrollo del Distrito de Innovación y sus alrededores.
Los funcionarios municipales están de acuerdo. “El premio de esta subvención es una buena noticia más para el futuro del Distrito de Innovación de la ciudad”, dijo el alcalde Alex Morse cuando se anunció. “Hemos hecho un gran esfuerzo para que Holyoke pueda competir en la economía moderna, para lo cual hace falta estimular proyectos innovadores y emprendimientos comerciales. Con la colaboración de algunas de las mejores organizaciones y líderes comunitarios de Holyoke, este financiamiento nos permitirá ayudar a los residentes locales a poner en práctica sus ideas innovadoras.
Kotelchuck dice que muchas ciudades tratan de atraer a profesionales jóvenes y enfocarse en trabajos de alta tecnología. Ven que otras ciudades han implementado y copiado este modelo con éxito, pero otras no. “Si no ayudamos a los residentes de bajos ingresos”, dice, “simplemente estaremos moviendo la pobreza de un lugar a otro, y eso no ayuda a nadie. La iniciativa Working Cities ayuda a la gente en el lugar donde vive. Ayuda a gente que de otra manera no tendría trabajo”.
“Muchas ciudades persiguen la estrategia de moda más llamativa para revitalizarse, pero al final no es la tendencia más novedosa lo que revitaliza una ciudad”, dice. “Son los efectos de muchas ideas a lo largo del tiempo, y sólo ocurre en aquellas ciudades que cuentan con participación y colaboración comunitaria. Nuestra recomendación es observar lo que uno tiene y construir sistemáticamente a partir de ello”.
Al supervisar el progreso del Desafío, comenta, ha notado diferencias en la manera en que las ciudades piensan sobre su futuro. “Algunas ciudades dicen: Tenemos muchísimos problemas, por favor dennos dinero”, continúa. “Pero otras dicen: Tenemos estos recursos. Tenemos cierta energía. Lo que necesitamos es ayuda para descubrir nuestro potencial”. Dice que las iniciativas de revitalización requerirán una década de esfuerzo o más. El objetivo de la Reserva Federal es proporcionar un adelanto de tres años para este esfuerzo.
También puede generar un interés más amplio en la revitalización de las ciudades. Recientemente, Holyoke SPARK recibió US$56.000 adicionales de Massachusetts Growth Capital Corp, una agencia cuasi pública que da apoyo a pequeñas empresas, para que el programa pueda ofrecer más clases, dar asesoramiento a los emprendedores y respaldar un programa de préstamos para microempresas para aquellos que reúnan las condiciones. También recibió este año financiamiento adicional de subvenciones en bloque para el desarrollo comunitario de la ciudad.
Signos de progreso
La Reserva Federal y sus socios están satisfechos con los resultados del proyecto hasta ahora, dice Kotelchuck. Y el banco anunció recientemente una segunda y tercera tanda de subvenciones para ciudades de Massachusetts y Rhode Island. Con el tiempo, ella cree que esta idea se podría difundir a otros distritos de la Reserva Federal. “Para la Reserva Federal es un modelo nuevo de involucrase en estas comunidades. Otras Reservas Federales están demostrando interés, y nos encantaría que esta idea prendiera en otros distritos”. Rosengren, el presidente del banco, dice que la Reserva Federal de Boston piensa expandir el programa, al menos a otros estados de Nueva Inglaterra.
El programa Working Cities tiene un gran potencial para extenderse más allá de la región. Hay pequeñas ciudades y pueblos en todo el país que han sido golpeados por el cambio de fortuna económica en las décadas recientes. Merecen una oportunidad de convertirse también en ciudades renacientes, y es gratificante ver como una organización como la Reserva Federal de Boston está invirtiendo su inteligencia y su influencia para mejorar el futuro. No hay una sola solución, no hay garantía de éxito, pero Working Cities Challenge demuestra que con tiempo, compromiso, esfuerzo y un poco de dinero se pueden conseguir buenos resultados.
Este es un punto que Reschovsky, del Instituto Lincoln, también subraya: “Aun cuando todas las ciudades involucradas actualmente en Working Cities necesitan más recursos económicos y fiscales, la clave para el éxito de la iniciativa será la combinación de recursos adicionales y el desarrollo y promoción de organizaciones sin fines de lucro, gobiernos, empresas e instituciones sociales.”
Eso parece, efectivamente, lo que está ocurriendo en Holyoke. Últimamente ha generado también algo de reconocimiento a nivel nacional. En el número de febrero de la revista Popular Mechanics, los editores nombraron las 14 mejores ciudades en marcha del país, expresando que querían identificar “la próxima ola de ciudades que están construyendo un ecosistema que convierta a los innovadores en emprendedores”. La lista incluye ciudades pequeñas a lo largo del país. Holyoke apareció en el sexto puesto (Popular Mechanics 2015).
Inevitablemente, la principal ventaja de la ciudad es lo que ya sabemos. “Tenemos energía barata”, escribió el alcalde Morse al describir la innovación aportada por Holyoke para la revista. “En el borde oriental de la ciudad, el río Connecticut tiene una caída de 17 metros en su avance hacia el sur. Cuando se fundó la ciudad en 1850, el río impulsó las ruedas de los molinos de papel; hoy genera energía barata y limpia”. También mencionó las viejas fábricas de ladrillo que se construyeron para la industria papelera, signos del pasado industrial que se han transformado en «atractivos espacios industriales de trabajo”.
“Holyoke ha vuelto a su punto de partida”, dice Anderson, de la Cámara de Comercio. “Nuestros antecesores construyeron un sistema de canales para utilizar la energía del río, y ahora estamos utilizando energía verde para alimentar una economía nueva”.
Billy Hamilton is vicecanciller ejecutivo y director financiero del Sistema Universitario de Texas A&M. Fue contralor adjunto de cuentas públicas del estado de Texas durante 16 años. Desde 2007, escribe una columna semanal para State Tax Notes.
Fotografía: Jeffrey Byrnes
Referencias
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