Las ciudades norteamericanas tienen un potencial prometedor a largo plazo como centros de innovación y crecimiento, y la expansión tecnológica y de las ciencias de la salud están comenzando a compensar la erosión de varias décadas en el sector de manufactura. Las ciudades siguen siendo también lugares llenos de vitalidad, que ofrecen opciones de diseño urbano, densidad y transporte que atraen a residentes de todas las edades y procedencias. De hecho, nueve de las diez ciudades más pobladas de los Estados Unidos han crecido en población en la última década, según el censo de 2010.

Sin embargo, las perspectivas de corto plazo de las ciudades están cargadas de desafíos. Con el reciente brusco descenso en los ingresos tributarios, causado por el colapso del mercado inmobiliario en 2008 y la consiguiente crisis financiera y recesión económica, se ha hecho extraordinariamente difícil para los gobiernos locales y estatales mantener los servicios básicos, por no mencionar los planes de inversion para el futuro. Los fondos federales de la Ley de Recuperación y Reinversión de los Estados Unidos (American Recovery and Reinvestment Act, o ARRA) ayudaron a los gobiernos locales a compensar la disminución de la renta de los últimos tres años, pero los fondos de ARRA ya no están disponibles para el año fiscal entrante (una transición que se ha dado por llamar “el precipicio”), obligando a los funcionarios locales a hacer frente en su totalidad al efecto causado por el déficit de ingresos.

El Foro Periodístico sobre Suelos y el Entorno Edificado: La Próxima Ciudad (Journalists Forum on Land and the Built Environment: The Next City) de 2011 reunió a académicos, profesionales y líderes politicos con periodistas de los medios impresos y audiovisuals para explorar el tema de la infraestructura de las ciudades en el contexto de la recuperación económica presente. Este programa es producto de una asociación anual entre el Instituto Lincoln, la Fundación Nieman de Periodismo de la Universidad de Harvard, y la Facultad de Estudios de Posgrado en Diseño de Harvard.

Los debates del Foro se centraron en dos enfoques para las inversiones en infraestructura y sus servicios asociados. El primero fue un enfoque a corto plazo de las inversiones en infraestructura como estímulo fiscal, con objeto de recuperar el nivel de actividad económica y aumentar el empleo. El segundo fue un enfoque a más largo plazo en cuanto a la función que cumple la infraestructura para sustentar la transformación de las economías municipales y el aumento de competitividad y habitabilidad en un mundo globalizado.

La infraestructura y la crisis fiscal de los gobiernos locales

La necesidad del país de contar con un estímulo fiscal para impulsar la economía en 2009 llevó a plantear inversiones colosales en infraestructura para satisfacer esta necesidad. No obstante, los tipos de proyectos que se podían iniciar rápidamente a nivel local tendían a ser esfuerzos de pequeña escala, como reparación de caminos y mantenimiento de instalaciones. Las iniciativas más ambiciosas, como los trenes de alta velocidad interurbanos, no llegaron a materializarse debido a problemas presupuestarios y de endeudamiento, y porque todas ellas requerían una mayor planificación antes de poder proceder a la etapa de implementación.

Lawrence H. Summers, quien recientemente retomó su cargo de profesor en Harvard después de haber sido director del Consejo Económico Nacional en la Casa Blanca, defendió el plan de estímulo de la administración Obama, que consideró necesario para restaurar la confianza en el sistema financiero y evitar que la recesión “pasara a formar parte de los libros de historia”. No obstante, admitió que “si bien los gobiernos locales pudieron usar los fondos de estímulo para cubrir déficits de ingresos, había muy pocos proyectos grandes listos para empezar”.

Más aún, la cruda realidad de la presión fiscal es que las ciudades no pueden concentrarse en proyectos de infraestructura en gran escala y a largo plazo porque están ocupadas en recortar gastos y realizar cambios en la dotación de los serviciospúblicos locales, señaló Michael Cooper, periodista de The New York Times. Algunos ejemplos de estos recortes en los servicios incluyen el programa de licencia sin goce de sueldo todos los viernes para los maestros públicos de Hawái durante el año escolar en curso; el niño de San Diego que murió atragantado con un chicle porque la estación de bomberos más cercana estaba cerrada debido a las clausuras rotativas; las decisiones de Colorado Springs de apagar un tercio de los faroles de alumbrado todas las noches, y de subastar el helicóptero de la policía; y el pueblo de California que destituyó a su alcalde porque acondicionó las tuberías de Madera deterioradas del sistema de aguas, pero aumentó las tarifas para pagar esta reparación.

Muchas jurisdicciones también tienen problemas fiscales con la falta de financiación de los fondos de pensión y de beneficios sociales. Algunas están agravando el problema simplemente dejando de realizar los pagos anuales requeridos, una medida de emergencia adoptada, por ejemplo, por el gobernador Chris Christie en Nueva Jersey. El Mercado de bonos municipales se está tambaleando y algunas ciudades, como Harrisburg, Pensilvania, se encuentran al borde de la quiebra. Los deficits fiscales están creciendo porque los gobiernos locales han gastado lo último que les quedaba de los fondos de ARRA.

Adrian Fenty, exalcalde de Washington, DC, afirmó que las ciudades se tienen que gestionar de forma similar a un negocio, adoptando una política de rendimiento y alejándose de la política de patrocinio. Es necesario mejorar tanto la eficiencia del suministro básico de servicios como la gestión de las finanzas municipales. Dado que la educación es tan importante para el crecimiento económico de las ciudades, su administración dio prioridad a una reforma educativa, concerniente tanto a la infraestructura humana como a la física, de manera que, durante su mandato en la alcaldía, su administración clausuró el 20 por ciento de las escuelas y redujo el personal administrativo un 50 por ciento. También renegoció los contratos de los maestros, ofreciendo un sistema de remuneración basado en el mérito y sin cargo fijo, que fue aceptado por el 60 por ciento de los maestros.

Desafíos de infraestructura: El caso del tren de alta velocidad

La iniciativa de 53 mil millones de dólares del presidente Barack Obama para construir trenes de alta velocidad ha puesto en evidencia los desafíos de la crisis fiscal en los gobiernos locales. Los gobernadores de Florida, Ohio y Wisconsin devolvieron los fondos federales asignados para ferrocarriles interurbanos con el argumento de que sus gobiernos locales y estatales no estaban en condiciones de asumir los gastos de explotación y mantenimiento, al tiempo que cuestionaban las proyecciones de tráfico de pasajeros. El proyecto de tren de alta velocidad de California, si bien estaba financiado por una emisión de bonos aprobada por los votantes, se encuentra con una oposición similar debido a las cargas financieras y a las disputas sobre el uso de suelos locales.

Bruce Babbitt, exgobernador de Arizona y Secretario del Departamento del Interior de los Estados Unidos, y miembro de la junta directiva del Lincoln Institute, dijo que la campaña de la administración Obama para construir ferrocarriles interurbanos de alta velocidad fue un “desastre político”, y que la visión subyacente se tenía que reevaluar. Sugirió que se usara como modelo el Corredor del Noreste, y que un plan revisado debería incluir un sistema bien definido de refinanciación confiable, similar a la estrategia adoptada para construir el sistema de autopistas interestatales.

El pago de la infraestructura de los ferrocarriles de alta velocidad exigirá una fuente de financiamiento específica, quizás mediante un aumento en el impuesto sobre la gasoline en los estados por donde se localizarán las nuevas líneas de ferrocarril, y un sistema de recuperación de plusvalías que comprometa a los propietarios privados que se beneficiarían del aumento en el valor de sus propiedades como consecuencia de estos proyectos de obras públicas. “No tenemos el coraje político para definir nuestra prioridades”, dijo Babbitt. Hará falta un “martillo nacional” para abordar el déficit de infraestructura del país sin abdicar del control a los gobernadores y los estados.

Los ferrocarriles de alta velocidad podrán vivir o morir de acuerdo a consideraciones económicas. Petra Todorovich, directora ejecutiva de America 2050, que ha efectuado numerosos análisis del potencial del ferrocarril de alta velocidad, propuso un marco de 12 megaregiones en los Estados Unidos que representan conjuntos de áreas metropolitanas donde la mejora en el servicio de ferrocarril brindaría el mayor potencial para reemplazar al automóvil y al viaje en avión de corta duración. Los trenes de alta velocidad pueden intensificar los mercados laborales, aumentar las economías de aglomeración y aumentar la productividad, al vincular grandes centros urbanos. Japón, Francia y China se encuentran entre los países que han demostrado cómo las líneas ferroviarias interurbanas pueden promover las sinergias económicas por medio de la ubicación estratégica de las estaciones para trenes de alta velocidad y sus conexiones con otros trenes y demás sistemas de transporte.

Este argumento de aprovechamiento económico fue respaldado por Edward Rendell, exgobernador de Pensilvania y alcalde de Filadelfia, y miembro de Building America’s Future, una campaña de revitalización de infraestructura deteriorada en todo el país. Rendell argumenta que los Estados Unidos han estado descansando sobre los laureles de las inversiones pasadas, y que la revitalización de los degradados cimientos físicos de la nación es ahora una prioridad urgente. Sin una infraestructura de nivel mundial, el país no será competitivo para atraer inversiones privadas, innovación tecnológica rápida y sustentable, y un crecimiento de la productividad, y no podrá mantener el crecimiento de buenos puestos de empleo a nivel nacional.

La infraestructura y el futuro de las ciudades

A medida que la recuperación se afiance y vuelva el crecimiento económico, serán necesarias inversions en nuevas tecnologías de comunicación, energía verde, sistemas urbanos inteligentes, transporte -como los trenes de alta velocidad y los sistemas de transporte colectivo- y otras obras de infraestructura, para ayudar a las ciudades a cumplir su papel de centros de innovación, cultura y productividad.

La visión de infraestructura combinada con el planeamiento a largo plazo también es fundamental para que las ciudades se puedan adaptar al impacto inevitable de los cambios climáticos, tales como un aumento posible en el nivel del mar de un metro con las consiguientes marejadas de tempestad, inundaciones y aumento en la cantidad de eventos climáticos extremos. La infraestructura de la mayoría de las ciudades costeras es tan vieja que incluso un huracán moderado puede causar importantes daños, dijo Ed Blakely, profesor de Política Pública de la Universidad de Sídney y “exzar” de la recuperación de Nueva Orleans tras el huracán.

Las ciudades han elaborado sus planes actuales sobre la base del registro meteorológico relativamente calmo de los últimos 200 años, pero esta calma probablemente se irá reduciendo a causa del cambio climático, de modo que la infraestructura existente resultará inadecuada u obsoleta. No se debe prestart atención a los esfuerzos de reconstrucción después de catástrofes como los del huracán Katrina, dijo Blakely, sino a la reubicación, reposicionamiento y “garantías de futuro” para ciudades más resistentes.

La infraestructura como servicio de utilidad pública que mejora la habitabilidad de la ciudad se puede observar en el proyecto High Line de la ciudad de Nueva York, consistente en el cambio de uso de una línea de trenes de carga elevada que pasa por el Meatpacking District y Greenwich Village. Uno de los arquitectos de ese proyecto, Liz Diller, socia de Diller, Scofidio y Renfro, sugirió que este tipo de mejoras puede transformar las áreas urbanas, funcionar como centros para eventos sociales y culturales, y promover la actividad económica, si bien advirtió que “la arquitectura no puede resolver en realidad grandes problemas”.

A pesar de la crisis fiscal actual, se espera que las ciudades experimenten otros cambios que puedan ayudar a su recuperación económica. Entre ellos, podemos mencionar las consecuencias de la crisis inmobiliaria actual, que probablemente genere demanda de propiedades en alquiler, y el desplazamiento demográfico a medida que la generación de baby boomers se vaya jubilando y mudando a casas más pequeñas.

Arthur C. (Chris) Nelson, profesor de la Universidad de Utah, notó que ambos cambios pueden generar más demanda de estilos de vida urbanos. Por ejemplo, se puede observar ya una reducción en la demanda de casas unifamiliares ocupadas por sus propietarios en la periferia metropolitana de las Rocosas, el Sudoeste y el Sur, donde hay subdivisions completas que están virtualmente vacías. El porcentaje de familias que son dueñas de sus casas ha disminuido desde un máximo de 69,2 por ciento en 2004 a 66,4 por ciento en 2011, generando una mayor demanda de unidades de alquiler, que normalmente están ubicadas en áreas más urbanizadas.

Los desplazamientos demográficos también están relacionados con cambios en la composición de los hogares. Para 2030, los hogares unipersonales constituirán un tercio de la población, y sólo alrededor de un 25 por ciento de los hogares incluirá niños, comparado con el 45 por ciento en 1970 y el 33 por ciento en 2000. Estos cambios promoverán probablemente un ajuste significativo en los mercados y valores inmobiliarios, a medida que los baby Boomers envejezcan y pongan a la venta sus casas suburbanas y se muden a ubicaciones más urbanizadas con acceso a transporte público y a barrios peatonales. Al mismo tiempo, los próximos cambios en los mercados hipotecarios y la reforma de Fannie Mae y Freddie Mac puedan llegar a aumentar el costo del financiamiento hipotecario (y de ser propietario de una casa) e inducir a las familias más jóvenes a alquilar en vez de comprar.

Las ciudades como motor de crecimiento

La inversión en infraestructura para respaldar las regiones metropolitanas puede justificarse también por la sorprendente fortaleza de las propias ciudades. El resurgimiento urbano se puede observar en el crecimiento de los ingresos de profesionales altamente especializados, la disminución relativamente modesta de los precios de las viviendas y hasta en los recientes incrementos en varias ciudades prósperas, y en una concentración de innovación en las áreas urbanas, dijo el profesor de economía de Harvard Edward Glaeser. “Podríamos mudarnos a cualquier lugar que se adecúe a nuestra biofilia”, dijo. “Pero seguimos atraídos por las ciudades”.

El crecimiento de la población urbana está altamente correlacionado con los ingresos urbanos promedio, los niveles de educación y la participación en la tasa de empleo en pequeñas empresas, a medida que las ciudades siguen atrayendo a emprendedores y promoviendo la productividad. Si los ingresos en otros lugares fueran como los de la ciudad de Nueva York, el PIB nacional aumentaría un 43 por ciento, dijo Glaeser. Las ciudades también resultarán atractivas por su valor medioambiental, por ser lugares de densidad y transporte público, con un uso relativamente menor de energía per cápita y menor emisión de carbono que las áreas suburbanas y rurales. G laeser rechazó las normas de edificación y las regulaciones restrictivas que desalientan el aumento de densidad y hacen que los barrios urbanos antiguos de baja altura estén “fosilizados en ámbar”. También recalcó que la educación pública sigue siendo la inversión más importante que las ciudades pueden y deben hacer para mejorar el crecimiento económico y la calidad de vida.

A medida que se recuperen la economía nacional y los ingresos de los gobiernos locales, una de las prioridades claves será equilibrar los gastos actuales en servicios y las inversiones de más largo plazo. El crecimiento económico facilitará el financiamiento de inversiones en infraestructura, pero éstas serán necesarias a su vez para aumentar el crecimiento económico. El desafío será encontrar una manera políticamente viable de romper este círculo vicioso.

Sobre los autores

Gregory K. Ingram es presidente y gerente ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Anthony Flint es fellow y director de asuntos públicosen el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Alan Mallach es senior fellow no residente en el Programa de Políticas Metropolitanas del Instituto Brookings y senior fellow en el Centro para el Progreso Comunitario, ambos de Washington, DC; y académico visitante en el Banco de la Reserva Federal de Filadelfia. Ha sido profesional, promotor y académico en temas de vivienda, planificación y desarrollo comunitario por casi 40 años, durante los cuales ha realizado aportaciones en muchas áreas, como el desarrollo de viviendas sociales y de ingresos mixtos, la revitalización de barrios y la regeneración urbana. En 2003, fue nombrado miembro del Colegio de Socios del Instituto Norteamericano de Planificadores Certificados, en reconocimiento a sus permanentes logros como líder de la profesión de planificación urbana.

Mallach es también profesor visitante en el programa para graduados en Planificación Urbana del Instituto Pratt de Nueva York, y ha enseñado en la Universidad Rutgers y en la Escuela de Arquitectura de Nueva Jersey. Ha publicado numerosos libros y artículos sobre vivienda, desarrollo comunitario y uso del suelo; su libro Bringing Buildings Back: From Abandoned Properties to Community Assets (Reconstruyendo edificios: de propiedades abandonadas a activos de la comunidad) es reconocido como el estándar en la materia. Su libro más reciente: Rebuilding America’s Legacy Cities: New Directions for the Industrial Heartland (Reconstruyendo las ciudades industriales históricas de los EE. UU.: nuevas direcciones para el corazón industrial), fue publicado en 2012 por la American Assembly de la Universidad Columbia. Reside en Roosevelt, Nueva Jersey, y tiene una licenciatura por la Universidad de Yale.

Land Lines: ¿Cómo se involucró en el Instituto Lincoln?

Alan Mallach: Ya había sabido del Instituto Lincoln desde hacía muchos años, e inicialmente me involucré en la década de 1990 con mi trabajo sobre la revitalización de áreas industriales abandonadas. Desde entonces, trabajé como profesor en una serie de sesiones de capacitación patrocinadas por el Instituto y participé en reuniones y conferencias en Lincoln House. Hace alrededor de siete años, Nico Calavita, profesor emérito del Programa de Graduados en Planificación Urbana de la Universidad Estatal de San Diego, y yo comenzamos a investigar el tema de vivienda inclusiva. Este proyecto llevó a que el Instituto publicara en 2010 el libro que coeditamos: Inclusionary Housing in International Perspective: Affordable Housing, Social Inclusion, and Land Value Recapture (Vivienda inclusiva en perspectiva internacional: vivienda económica, inclusión social y recuperación de plusvalías). Más recientemente he estado trabajando con Lavea Brachman, directora ejecutiva del Centro de Políticas del Gran Ohio, en un informe de enfoque sobre políticas de suelo que investiga temas relacionados con la regeneración de las ciudades industriales históricas de los Estados Unidos (ver página 28).

Land Lines: ¿A qué se refiere como «ciudades industriales históricas»?

Alan Mallach: «Ciudades industriales históricas» es un término que se ha comenzado a usar en vez de «ciudades en retroceso», como una manera de describir las ciudades del país que han perdido una cantidad significativa de población y puestos de trabajo en los últimos 50 años o más. Ciertas ciudades icónicas, como Pittsburgh, Detroit y Cleveland se mencionan generalmente en este contexto, pero la categoría también incluye a muchas ciudades más pequeñas, como Flint, Michigan; Utica, Nueva York y Scranton, Pensilvania.

Land Lines: ¿Cómo se conectan los temas de las ciudades industriales históricas con las preocupaciones principales sobre la política de suelo del Instituto Lincoln?

Alan Mallach: Hay muchos puntos de conexión, pero creo que el más importante es cómo debería usarse el suelo en estas ciudades. Todas estas ciudades tienen una sobresaturación significativa de oferta tanto de edificios residenciales como no residenciales en relación con la demanda, por lo menos desde la década de 1960. Como consecuencia de una demolición extensiva a lo largo de décadas, se ha acumulado un gran inventario de suelo vacante o subutilizado. Sólo Detroit tiene más de 100.000 parcelas de suelo vacante separadas y otros 40.000 a 50.000 edificios vacíos. Si bien este inventario es una carga, también podría convertirse en un enorme activo para el futuro de la ciudad. Uno de los temas centrales que enfrentan estas ciudades industriales es cómo desarrollar estrategias efectivas para usar este suelo no solo de forma que beneficie al público sino que también estimule el crecimiento económico y la demanda del mercado.

Land Lines: ¿Cómo compararía este desafío con su trabajo en vivienda inclusiva?

Alan Mallach: Desde el punto de vista económico, es la otra cara de la moneda. La vivienda inclusiva es una manera de usar el proceso de aprobación de planificación para canalizar una fuerte demanda del mercado y crear un beneficio público en forma de vivienda social, ya sea de manera directa, incorporando una cierta cantidad de unidades de vivienda social en un emprendimiento inmobiliario que quiere ser aprobado, o en forma indirecta por medio de desarrollo de predios o contribuciones en efectivo por parte del emprendedor. Como tal, involucra, ya sea explícita o implícitamente, la recuperación de la plusvalía del suelo que se crea en el proceso de aprobación de planes. La vivienda inclusiva parte de una gran demanda en el mercado, y no puede suceder sin ella.

Las estrategias de reúso del suelo en ciudades industriales tratan de generar demanda donde hoy en día no existe, o alternativamente encontrar maneras de usar el suelo para beneficiar al público y que se puedan implementar aun en condiciones donde no se puede inducir demanda en el mercado, por lo menos en un futuro previsible. Estas estrategias se llaman frecuentemente de usos «verdes» del suelo, como es el caso de la agricultura urbana, los espacios abiertos, la restauración de humedales o la gestión del aguas lluvias. Puede ser difícil conseguir que los funcionarios locales y los ciudadanos reconozcan que las formas tradicionales de revitalización, como la construcción de casas nuevas, centros comerciales, etc., requieren de la existencia de un mercado para dichos productos. No obstante, en muchas de estas zonas devastadas la demanda simplemente no existe. Más aún, la demanda no se puede inducir artificialmente por medio de subsidios públicos masivos, si bien los fondos públicos pueden, bajo ciertas condiciones, actuar como un estímulo para crear demanda.

Land Lines: ¿La falta de demanda es evidente en todos lados en las ciudades industriales históricas?

Alan Mallach: No, y esta es una de las cosas más interesantes sobre estas ciudades. En algunas ciudades la demanda crece mucho más que en otras, pero en la mayoría de los casos la revitalización se limita a ciertas partes de la ciudad.

Una tendencia perceptible es que las zonas del centro, o cercanas al centro, particularmente aquellas que tienen un carácter urbano peatonal fuerte, como el corredor de Washington Avenue en St. Louis, o el Distrito de Almacenes de Cleveland, están mostrando un gran dinamismo, si bien en muchas otras partes de estas dos ciudades sigue habiendo pérdida de población y abandono de viviendas.

Parte de este dinamismo se debe al carácter peatonal y la fuerte forma urbana (ver el nuevo libro del Instituto Lincoln por Julie Campoli, Made for Walking: Density and Neighborhood Form (Hecho para caminar: densidad y forma del barrio) (2012), que examina 12 barrios peatonales y las fuerzas que han generado su reciente popularidad). Un segundo factor importante es que estas áreas atraen a un segmento demográfico en particular: individuos y parejas jóvenes. Este grupo no sólo está orientado cada vez más a la vida urbana, sino que su porcentaje en el total de la población norteamericana está creciendo.

Land Lines: ¿Qué otros temas está explorando en su trabajo sobre las ciudades industriales históricas?

Alan Mallach: Me estoy centrando en dos áreas de investigación: una más cualitativa y otra más cuantitativa. En el primer caso, estoy examinando cómo muchas de estas ciudades están pasando por una pronunciada reconfiguración espacial y demográfica, un proceso que está exacerbando las disparidades económicas entre distintas áreas geográficas y poblaciones en estas ciudades. Si bien los centros de las ciudades más viejas, como los de St. Louis, Cleveland, Baltimore y hasta Detroit, son cada vez más atractivos, particularmente para los adultos jóvenes, y están ganando población y actividad económica, muchos otros barrios en estas ciudades están perdiendo población a una velocidad cada vez mayor. En muchos lugares estas tendencias están acentuando divisiones raciales que ya eran problemáticas.

Mi segunda área de investigación gira alrededor de lo que hace falta para promover una regeneración exitosa y sostenida. Lavea Brachman y yo hablamos de esto en nuestro informe de enfoque sobre políticas de suelo, pero espero poder investigar este tema más profundamente, examinando incluso algunas ciudades europeas que se han visto en situaciones similares a las de las ciudades industriales norteamericanas. Creo que las experiencias de las ciudades del norte de Inglaterra, por ejemplo, o el valle del Ruhr en Alemania, son similares a nuestras ciudades industriales históricas.

Land Lines: ¿Qué quiere decir con «regeneración exitosa»?

Alan Mallach: Esta es una cuestión muy importante. Yo creo que frecuentemente hay una tendencia a ver un evento en particular (las Olimpiadas de Barcelona o un edificio importante como el Museo Guggenheim en Bilbao, España, por ejemplo) como evidencia de regeneración, cuando en el mejor de los casos es un impulso discreto para obtener un cambio más sustancial. Creo que la regeneración tiene que ser consecuencia de cambios en tres áreas fundamentales: primero, el bienestar de la población, que se refleja en parámetros tales como el desempeño en educación superior, nivel de ingresos y menor desempleo; segundo, un mercado inmobiliario más fuerte y mayor fortaleza de los barrios; y tercero, la creación de nuevos sectores económicos orientados a la exportación para reemplazar el sector industrial perdido. El crecimiento de población por sí solo (es decir, la reversión de la disminución histórica de población) puede ser o no una prueba de regeneración. Es más probable que sea una consecuencia de estos tres cambios en vez de una causa.

Land Lines: ¿Cómo ve el futuro de las ciudades industriales norteamericanas?

Alan Mallach: Veo un futuro mixto. Como hemos mostrado en el informe sobre enfoque en políticas de suelo, a algunas ciudades les está yendo mucho mejor que a otras. Pittsburgh y Filadelfia están mostrando signos fuertes de resurgimiento, mientras que Cleveland, Detroit y Buffalo están perdiendo terreno. Creo que las ciudades industriales tienen dos desafíos importantes a medida que miran hacia el futuro.

El primer tema es cuál será el motor económico de estas ciudades. Las ciudades que han tenido mayor éxito hasta ahora han podido concentrar los grupos más significativos de universidades de investigación nacional y centros médicos. Estas instituciones tienden a dominar las economías de sus ciudades. Si bien han ayudado a ciudades como Pittsburgh y Baltimore a reconstruirse en la era postindustrial, creo que quedan muchas preguntas por contestar en lo que se refiere a su sostenibilidad como motores económicos de largo plazo.

La segunda cuestión es demográfica. Los centros pueden estar atrayendo a personas solteras y parejas jóvenes, pero muchos de los barrios residenciales de estas ciudades fueron construidos hace alrededor de 100 años, como comunidades principalmente para parejas casadas que estaban criando a sus hijos. Ahora se están descomponiendo incluso muchos barrios que habían permanecido estables hasta hace relativamente poco. Esta demografía de parejas casadas con niños está disminuyendo en todo el país, y más aún en las ciudades más viejas. Hoy, por ejemplo, sólo el 8 por ciento de los hogares de Baltimore está en esta categoría. Creo que el futuro de estos barrios es muy importante para el destino de estas ciudades, y estoy muy preocupado por sus perspectivas.

Land Lines: A pesar de estos desafíos, ¿cree que su trabajo marca la diferencia?

Alan Mallach: El hecho es que muchas ciudades están avanzando. Pittsburgh ha realizado una excelente tarea al valorizar sus activos para desarrollar nuevos motores económicos, mientras que Baltimore y Filadelfia están haciendo grandes avances al reorganizar muchas de sus funciones gubernamentales para resolver los desafíos de propiedades vacantes y problemáticas. Baltimore, por ejemplo, ha iniciado un programa llamado De vacantes a valor (Vacants to Value) que integra el cumplimiento de códigos de edificación y las propiedades problemáticas con estrategias más abarcadoras de construcción de mercados. He tenido la fortuna de haber participado directamente en algunas ciudades, como Filadelfia y Detroit; por otro lado, siempre me gratifica cuando funcionarios locales o líderes comunitarios me cuentan que usan mi trabajo, o que mis pensamientos han influido en ellos. Esto hace que el esfuerzo valga mucho más la pena.

More than any other single variable, the change in land values across time and over space provides important insights into the shifting spatial structure of a city. Whereas a typical property sale reflects the combined value of the land and buildings, the land value alone represents the actual current worth of a location and suggests expectations about the future. Even if a parcel bears the burden of an outmoded construction, the price of the land reflects the present discounted value of the stream of returns that could be earned from the highest and best use of the parcel. Rapidly rising land prices in an area of a city are a clear indication that people expect the neighborhood to be in high demand for some time to come, signaling investment opportunities to developers. Changes in land values may also serve to alert city officials that an area may require zoning changes and investments in infrastructure.

Land value is also an important component in the cost approach to property assessment, which is one of the three commonly used assessment methods (including the sales comparison and income approaches). The cost approach has three major components: (1) the cost of building the existing structure if it were new at the time of assessment; (2) the depreciation of the building to its current condition; and (3) the price of the land parcel. Adding (1) to (3) and subtracting (2) generally produces a good estimate of overall property value. In standard property transactions, however, land values are not easily separated from the value of structures. Sales of vacant land, which more clearly indicate a site’s value, are relatively rare in large, built-up urban areas; as a result, relatively few studies of vacant land sales exist (see Ahlfeldt and Wendland 2011; Atack and Margo 1998; Colwell and Munneke 1997; Cunningham 2006). Teardowns can sometimes be used to measure land values, because land represents the entire value of a property when the existing building is demolished immediately following a sale (McMillen 2006; Dye and McMillen 2007). However, teardowns tend to be concentrated in certain high-value neighborhoods, and the data on demolitions can be hard to obtain.

Among U.S. cities, Chicago is uniquely fortunate to have a data source, Olcott’s Land Values Blue Book of Chicago, which reported estimates of land values for every city block and for blocks in many Cook County suburbs for most of the 20th century. Olcott’s provided a critical input to the cost assessment procedure: After determining the building cost and depreciation, the overall value of a property can be assessed by multiplying the parcel size by the land value provided in the Blue Book series. This article is based on a sampling of data from the Olcott volumes (box 1). It includes a series of maps that provide a clear picture of the spatial evolution of Chicago during the 20th century, similar in spirit to the classic book, One Hundred Years of Land Values in Chicago (Hoyt 1933).

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Box 1: Data Sources for Chicago Land Values

Olcott’s Land Values Blue Book of Chicago covers the City and much of suburban Cook County with a series of 300 maps, each printed on one page of a book. The city itself comprises 160 individual maps with an impressive level of detail. Most block faces have a value representing the price per square foot for a standard 125-foot-deep lot. Land use is also indicated. Large lots and most industrial land have prices quoted by the acre or occasionally by the square foot for an unspecified lot depth. The data represent land values for 1/8- x 1/8-mile square grids, which closely follow Chicago’s street layout and thus resemble city blocks. Each year’s data set includes 43,324 observations for the entire city.

The Lincoln Institute of Land Policy has provided funding to digitize the data contained in Olcott’s Blue Book for a series of years spanning much of the twentieth century: 1913, 1926, 1932, 1939, 1949, 1961, 1965, 1971, 1981, and 1990. A more thorough description of the procedure used is presented in Ahlfeldt et al. (2011). Digitizing the maps involves bringing them into a GIS environment. Average land values are calculated for 1/8- x 1/8-mile squares overlaid on the maps. The full data set has more than 600,000 data points across the 10 individual years.

Olcott’s stopped publication in the early 1990s, and the last year of digitized data is 1990. To supplement Olcott’s records for recent years, the authors obtained data on all vacant land sales in the city from 1980 to 2011. More than 16,000 sales were successfully geocoded, and they display the dramatic increase in land prices during the period prior to the collapse of the housing market at the end of 2006. These combined data sets provide a unique opportunity to analyze the changing spatial structure of an entire city over an extended time.

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Spatial Variation in Land Values

Despite its flat terrain, Chicago has never been a truly monocentric city. Lake Michigan has long been an attractive amenity for its scenic value, its moderating effect on the climate, and the series of parks lining its shore. The Chicago River also has had a significant influence on the location of both businesses and households. Development to the north of the Central Business District (CBD) was delayed because the bridges over the main branch of the river had to open so often for river traffic that commuting to the Loop business area was unpredictable and time consuming. The north and south branches of the river attracted both industrial firms and low-priced residential developments for laborers while repelling high-priced homes designed for CBD workers. The locations of major streets, highways, and train lines also had significant effects on development patterns. Thus, there is ample reason to expect that the rate of change in land values varies across the city.

The maps in figure 1 show this spatial variation in land values in Chicago over time. In 1913, land values were highest in a large area around the CBD, and they were also quite high along the lakefront and along some of the major avenues and boulevards leading out of the downtown area. In 1939, this pattern was generally similar, along with the rise of the north side relative to the south side of the city: Land values were very high all along the northern lakefront and extending well inland on the north side. The area at the edge of the city due west of the CBD (the Austin neighborhood) also had relatively high land values in 1939.

By 1965, the pattern of land values had changed markedly. Very high land values were confined to a relatively small area in the CBD. The high-value area of the west-side Austin neighborhood was much smaller in 1965 than in 1939, and nearly all the formerly high-value areas had shrunk in size.

By 1990, however, the situation changed dramatically. The area with very high values extended much farther north and inland than previously. Areas on the south side had relatively high land values in 1990, particularly around the South Loop (near the CBD) and Hyde Park (along Lake Michigan south of the CBD).

After 1990, the pattern of continued redevelopment of the city is based on an analysis of actual sales of vacant land. The expansion of the high-value area to the north and west of the CBD is remarkable, and the near south side also enjoyed a resurgence during this time.

Figure 2 addresses how the recent recession affected the growth of land values in Chicago by expressing land values as a function of distance from the CBD. The plots show the change in average (log) land values over time for tracts with centroids falling within 2-, 5-, and 10-mile rings around the CBD. In 1913, average land values were far lower 10 miles from the CBD than in the closer rings. By the 1960s, there was little difference between land values across these distances. Since then, average values grew much more in the 2-mile ring than in more distant locations. During the Great Recession, land values declined rapidly in the 2-mile ring, less rapidly in the 5-mile ring, and not at all in the 10-mile ring. Thus, the areas that had the highest rates of appreciation during the period of extended growth also had the highest rates of decline during the recession.

Figure 3 provides a different perspective on the spatial variation in land values over time. The three panels show smoothed land value surfaces for 1913, 1990, and 2005. The 1913 and 1990 surfaces are estimated using Olcott’s data, while the 2005 estimates are based on sales of vacant land. In all three years, land values are far higher in the CBD than elsewhere. In 1913, there are a large number of local peaks in land values at the intersections of major streets. These areas were relatively small commercial districts that served local residents in a time before car ownership was commonplace. In 1990, the land value peak in the CBD is accompanied by a much lower plateau just to the north along the lakefront. In 2005, the plateau has grown to a large area that extends well into the north side and inland along the lakefront. The region of high land values has also extended south along the lakefront, with a local rise much farther south in Hyde Park.

Persistence of Spatial Patterns

Historical land values are interesting not only because they reveal how an urban area has changed over time, but also because the past continues to exert substantial influence on the present. Cities are not rebuilt from scratch in every period. Buildings last a long time before they are demolished, and sites that were attractive in the past tend to remain desirable for a long time. One of the unique features of the Olcott’s data set is that it allows us to compare land values from 100 years ago to current land values and land uses.

Figure 4 shows the average date of construction for the 1/8- x 1/8-mile squares. The recent recentralization of Chicago is evident in the donut shape of building ages around the CBD. The newest buildings are close to the CBD, while the oldest buildings are in the next ring. Buildings in the most distant region were most likely built between 1940 and 1970.

Figure 5 summarizes this relationship by comparing the mean construction date to distance from the CBD. The oldest buildings are in a ring just over 5 miles from the CBD.

A good measure of structural density is the ratio of building area to lot size. Economic theory predicts that structural densities will be high where land values are high. Structures last for a long time. How well do past values predict current structural density? Figure 6 compares the structural density of buildings in the 2003 Cook County assessment rolls to land values in 1913 and 1990. This data set includes the building area of every small (six units or fewer) residential structure in Chicago.

The height of the bars indicates the structural densities: Tall bars have relatively high ratios of building areas to lot sizes. The color of the bars indicates land values: Red bars have relatively high and values. Thus, we should expect to see a large number of tall red bars and low green bars. In general, the two panels do indicate a positive correlation between structural density and land values. The correlation is particularly evident on the north side and along the lakefront. The correlation with 1990 is less clear on the south and west sides. Several elevations in the density surface are not matched by correspondingly high land values. One explanation for these results, which are in line with the reorientation of high-priced areas toward the north side, is that the relatively high densities in these areas are artifacts of a past when those blocks were relatively more valuable and when there were incentives to use the land intensively. The 1913 panel of figure 6 suggests that land values are actually more closely correlated with building densities for 2003 than are the 1990 values. The root of this apparently anomalous result is that building density reflects the economic conditions at the time of construction, and most of the buildings in that part of the city date from long ago. The past continues to exert a major influence on the present.

Conclusion

Olcott’s data provide a clear picture of the changes in Chicago’s spatial structure during most of the 20th century. Never a truly monocentric city, Chicago began the century with very high land values in the CBD, along the lakefront, and along major avenues and boulevards leading out of the downtown area. Values were also high in neighborhood retail areas at the intersections of major streets. By 1939, the north side of Chicago had already begun to display its economic dominance. The city then suffered an extended period of decline, with the CBD holding the only major cluster of high land values in the 1960s. Since then, the city has undergone a remarkable resurgence. High land values now extend over nearly the entire north side, and land values have also rebounded in parts of the south side. Our analysis also shows the strong role that history continues to play in the current spatial structure of the city. A result of this persistence is that land values from a century ago are better than current land values at predicting the density of the current housing stock.

Acknowledgments

The authors thank the Lincoln Institute of Land Policy for generous funding and support, and are grateful to the Centre for Metropolitan Studies at the TU-Berlin for hosting a team of researchers during the project work. Kristoffer Moeller and Sevrin Weights are acknowledged for their great contribution to designing and coordinating the compilation of the data set. Philip Boos, Aline Delatte, Nuria-Maria Hoyer Sepulvedra, Devika Kakkar, Rene Kreichauf, Maike Rackwitz, Lea Siebert, Stefan Tornack, and Tzvetelina Tzvetkova provided excellent research assistance.

About the Authors

Gabriel M. Ahlfeldt is associate professor at the London School of Economics and Political Sciences (LSE) in the Department of Geography and Environment and Spatial Economics Research Centre (SERC).

Daniel P. McMillen is professor in the department of economics at the University of Illinois at Urbana-Champaign.

Resources

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