Gestión de recursos del suelo en América Latina

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La rápida integración de América Latina a la economía mundial está acentuando más las tensiones socioeconómicas y políticas en la región. Las autoridades responsables de las políticas están muy conscientes de que los enfoques predominantes son inadecuados, especialmente para los asuntos relacionados con el suelo. La urbanización sólo agrava el problema causado por la globalización.

La gestión estratégica brinda nuevos instrumentos para afrontar estos desafíos, particularmente los que permiten que los trabajadores pobres, campesinos y poblaciones indígenas contribuyan al desarrollo económico regional y nacional. Una nueva visión que contemple el sistema urbano nacional como una red de asentamientos humanos de varios tamaños, cada uno capaz de contribuir al bienestar colectivo, debiera remplazar el modelo nacional obsoleto de áreas metropolitanas separadas y a menudo rivales. La tendencia a centralizar los recursos y la gente debe inclinarse hacia una política de desarrollo más equilibrada.

El enfoque de una red de asentamientos humanos puede agregar un elemento espacial a la política nacional de desarrollo económico en América Latina. En una política tal se reconocería que la salud y la estabilidad de las áreas metropolitanas dependen del fortalecimiento de la base económica y la infraestructura de los asentamientos más pequeños y también de las zonas rurales. Las autoridades gobernantes tienen que trabajar con los planificadores económicos en el diseño de estrategias alternativas que puedan reducir la tremenda carga financiera, social y ambiental que impone sobre la sociedad el crecimiento desbocado con orientación al mercado.

El Instituto Lincoln contribuye a buscar maneras de fomentar tanto el desarrollo como la igualdad de forma sostenible. Nuestra labor en América Latina ha confirmado que las mejoras en la administración pública, así como programas más eficaces de tributación y reglamentación, dependen del entendimiento que haya de los mercados inmobiliarios urbanos. Con esa finalidad, el Instituto ha estado concentrándose en tres objetivos básicos: crear redes, ofrecer cursos y llevar a cabo programas de investigación.

Creación de redes

Actualmente el Instituto trabaja con tres redes existentes de profesionales y académicos en América Latina familiarizados con el Instituto y su programa: la Sociedad Interamericana de Planificación (SIAP), la Oficina Latinoamericana del Programa de Gestión Urbana (UMP) y la Red Ciudad 2025 (un grupo de investigadores dedicados a los problemas del desarrollo urbano en toda la región). Todos estos grupos reconocen la importante influencia del suelo en la evolución física, demográfica y económica de la sociedad.

Cursos de capacitación

Los cursos del Instituto ayudan a las autoridades gobernantes locales a ser más eficientes en la gestión del suelo como un recurso estratégico. Por ejemplo, a finales de marzo de 1995 investigamos la planificación y evolución de las redes nacionales de asentamientos humanos en conjunción con el gobierno del estado de Morelos, en México. El curso se enfocó en el papel que juega el gobierno local en la coordinación del desarrollo urbano y la reglamentación de los mercados inmobiliarios, con énfasis en el ritmo acelerado de la integración económica mundial.

A mediados de julio de 1993 copatrocinaremos el curso “Territorial Impacts of Global Restructuring” [Efectos territoriales de la reestructuración mundial] con el Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica en Santiago, Chile. Los académicos y funcionarios del sector público evaluarán las dimensiones demográficas, económicas, tecnológicas, administrativas y ambientales de la integración mundial, y también la forma en que la investigación puede traducirse en políticas públicas prácticas para garantizar un crecimiento equitativo y sostenible. Este programa será un aporte para la Conferencia del Instituto pautada para septiembre de 1995 en Cambridge con el tema "Global City Regions: Their Evolution and Management" [Regiones de ciudades mundiales: evolución y gestión], y contribuirá con el diseño de programas futuros, incluida la participación del Instituto en Habitat II, la II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, a celebrarse en Estambul en 1998.

Dos programas sobre mercados inmobiliarios y sistemas de información de suelos están siendo copatrocinados con la SIAP y el UMP: el primero en La Habana en noviembre de 1994 (véase la página 1) y el segundo en Brasil en octubre de 1995. Estos programas ayudarán a los funcionarios públicos regionales y locales encargados de formular políticas públicas en su preparación para el Congreso Latinoamericano de Planificación en 1996. Un seminario sobre instrumentos y técnicas de gestión urbana, realizado en noviembre de 1993 en Cuenca, Ecuador, reveló que existe una necesidad de materiales educativos que permitan a los profesionales aprender a evaluar distintos sistemas de información sobre el suelo y de tributación. Como respuesta, el Instituto está cooperando con el Programa Internacional de Tributación de la Universidad de Harvard, el UMP y el GTZ (organismo alemán de asistencia internacional) en una propuesta para crear un manual de catastros fiscales, los registros de propiedad de la tierra que se usan como base para la tributación.

En Colombia, el Ministerio de Desarrollo Económico y el Instituto han organizado una serie de cuatro seminarios sobre la implementación de sistemas de gestión y tributación basada en el suelo. El programa cuenta con el respaldo del UMP y del Ministerio de Cooperación Extranjera de Francia y brinda un modelo para otras naciones de la región.

Programas de investigación

Para el estudio de los patrones de los asentamientos humanos y el uso del suelo que resultan de la globalización, el Instituto está trabajando con las autoridades encargadas de formular políticas públicas e investigadores en América Latina en el campo de la vinculación dentro de las regiones urbanas. Esta investigación hace hincapié en las relaciones entre la cambiante forma urbana y los patrones de los asentamientos humanos, para determinar, por ejemplo, si el crecimiento se concentra en una única “ciudad primaria” dominante o se distribuye entre una cadena de ciudades secundarias. También evalúa los cambios en los patrones de producción económica, tales como el aumento de la centralización de empresas integradas verticalmente y la descentralización de pequeñas empresas y subcontratistas. Nuestro trabajo en materia de desarrollo sostenible se concentra en cómo la integración económica internacional afecta la viabilidad de áreas con menos densidad de población.

En materia de mercado del suelo, el Instituto colabora con las revisiones de experimentos fiscales, tanto del pasado como las versiones “vanguardistas” actuales, que son producto de la evolución del clima político en la región. Las dos áreas de estudio más fructíferas son México y Brasil, aunque los cambios en el abordaje del suelo en Colombia y varias naciones de Centroamérica también plantean estudios de caso interesantes.

La recuperación de plusvalías del suelo debe formar parte esencial de toda propuesta de reforma fiscal, si al gobierno local le corresponde financiar su contribución a un mayor crecimiento. El Instituto sigue con su labor de estimular a los funcionarios que formulan políticas públicas y a los académicos para que evalúen programas de recuperación de estos beneficios, como la tributación y valorización de plusvalías, y de informarles sobre programas similares en otras partes del mundo.

En resumen, el Instituto Lincoln ha comenzado a ejercer influencia en cómo se formulan las preguntas relacionadas con el uso y tributación del suelo y cómo se diseñan las políticas públicas en América Latina. Apoyamos la investigación y los programas de capacitación que analizan la dinámica principal que afecta el uso del suelo, como quedó explicado antes, para ayudar a los académicos y autoridades gobernantes en la adopción de un enfoque integral y sistemático. El objetivo primordial es forjar experticia local para poder afrontar el desafío del desarrollo sostenible y controlar el uso y asignación del suelo de maneras que creen una mejor calidad de vida para todos los sectores de la sociedad.

Política de suelos en América Latina: una necesidad incuestionable y generalizada

La creciente demanda de investigación y capacitación en materia de suelo en América Latina surge de los siguientes factores:

• Un patrón heredado de control sumamente concentrado de las tierras urbanas y agrícolas en muchos países, combinado con una marcada concentración de los ingresos, lo que crea barreras institucionales que impiden el acceso al crédito, a la asistencia técnica y a los resultados de las investigaciones para aquellos sectores pobres o con escasas tenencias;
• Un crecimiento explosivo de ciudades predominantes; si bien el crecimiento ahora está extendiéndose a una red de ciudades secundarias, las áreas metropolitanas más grandes se enfrentan a enormes problemas de gestión relacionados con el uso del suelo y los sistemas de ingresos basados en el mismo;
• Crecientes presiones sobre las clases trabajadoras (incluido el campesinado) a medida que los programas de ajustes las obligan a emigrar de pequeños asentamientos donde no pueden encontrar empleos rentables en la economía formal ni en actividades tradicionales;
• La creciente vulnerabilidad de las economías locales a medida que la globalización y la privatización trasladan rápidamente los flujos de capital y cambian drásticamente los patrones de comercialización, lo que coarta la capacidad de los gobernantes, productores y grupos financieros para trazar una estrategia de desarrollo equilibrado a largo plazo;
• Una sensación entre los planificadores de todas las instancias gubernamentales de que han perdido la capacidad para conducir nuevas inversiones, viviendas e infraestructura hacia las prioridades a largo plazo de crecimiento regional o nacional;
• Una crisis ambiental que se agrava a medida que las reformas en materia ambiental en Norteamérica provocan una explotación más intensa de recursos y la expansión de áreas de extracción, lo que aumenta la producción y la contaminación por desechos y fuerza a la población pobre a refugiarse en ecosistemas más marginales;
• Una búsqueda de nuevos instrumentos para la tributación y la gestión del crecimiento estratégico; las plusvalías del suelo son una importante fuente de ingresos potenciales para el gobierno local y pasarán a ser parte de un conjunto integral de herramientas de gestión local.

El Dr. David Barkin ha sido el miembro principal del Instituto Lincoln encargado de Latina América y el Caribe desde septiembre de 1993. Una vez culminados los dos años de esta asignación, reanudará su labor como profesor de economía de la Unidad Xochimilco de la Universidad Autónoma Metropolitana en Ciudad de México.